اتحادیه اروپا و افغانستان: اقدامات و چالش ها

معصومه طالبی

مرکز بین المللی مطالعات صلح – IPSC

بیان رویداد

بعد از سقوط طالبان در سال 2001، اتحادیه اروپا تاکنون یک کمک کننده ی عمده به افغانستان بوده است. هیأت بلند پایه ی کمیسیون اروپا سالانه بر بودجه چند صد میلیونی کمک به افغانستان نظارت می کند و همچنین یک نماینده ویژه آن در این کشور اقامت دارد. در کل، کمیسیون اروپا و دولت های عضو در  حدود یک سوم از پول را در کنفرانسهای کمک به افغانستان در سال 2002 در توکیو و سال 2004 در برلین متعهد شده اند. همچنین اتحادیه اروپا برای دوره ی 2011 تا 2013 حدود 600 میلیون یورو اختصاص داده است. بدین ترتیب حضور اتحادیه اروپا در افغانستان تنها بعد نظامی نداشته و کشورهای عضو این اتحادیه در تلاش اند تا در ابعاد مختلف سیاسی، اقتصادی، نظامی و اجتماعی به پیشبرد صلح و ثبات در این کشور کمک کنند. بر این اساس اتحادیه اروپا در افغانستان وظایفی را برعهده گرفته و اقداماتی را انجام داده است که در این تحقیق به آنها اشاره می شود.

کلید واژگان: افغانستان، اتحادیه اروپا، اقدامات

تحلیل رویداد

حضور اتحادیه اروپا در افغانستان به روزهای اول جنگ افغانستان، در سال های 2001 و 2002 باز می گردد. اتحادیه اروپا در راهبرد امنیتی خود، تروریسم و جنایات سازمان یافته را جدی ترین تهدید پیش روی اروپای امروز دانسته است. در این مورد، افغانستان موردی کلیدی برای اقدام اتحادیه اروپا در مبارزه با تروریسم است و اتحادیه اروپا نیز که همواره به دنبال فرصتی برای گسترش نفوذ خود به عنوان بازیگری جهانی بوده است، این فرصت را به موقع دریافته و در افغانستان حضور یافته است. همچنین ترویج رویکرد اروپایی مدیریت کشمکش و برقراری صلح نیز در دستور کار بوده است. از سال 2002 ، اتحادیه اروپا با تکیه بر فعالیت های مدنی، به همکاری با افغانستان برای توسعه ساختار دولت قابل اعتماد به وسیله ایجاد نهادهای قدرتمند و پاسخ گو، اصلاح بخش قضایی، مدیریت مرزها، مبارزه با مواد مخدر و کمک به بازسازی و توسعه این کشور پرداخته است. در کل اتحادیه اروپا در برقراری و حفظ صلح در افغانستان نقش برجسته ای داشته است و بیش از نیمی از نیروهای حفظ صلح بین المللی در افغانستان، از کشورهای عضو اتحادیه اروپا هستند که این کشورها خود تعهد مالی بالایی را نیز نسبت به افغانستان برعهده گرفته اند. بسیاری از کشورهای اروپایی در قالب ناتو و در افغانستان حضور نظامی داشته اند و هر کدام از کشورهای عضو این اتحادیه به نسبت های متفاوتی نیروی نظامی در اختیار ناتو قرار داده اند.

همانگونه که ذکر شد، عملیات در افغانستان برای اروپا بسیار مهم است چرا که در ایفای نقش به عنوان یک بازیگر بین المللی و در مدیریت و صلح سازی بین المللی این اتحادیه نقش مهمی داشته است. مشارکت فعال در بازسازی افغانستان نیز در راستای تحقق هدف ثبات بخشی به این کشور از سوی اتحادیه اروپا مورد تصویب قرار گرفت. به عبارت دیگر از دید اتحادیه اروپا، پیش شرط نیل به اهداف امنیتی نیازمند ایجاد آرامش از طریق بازسازی ساختارهای این کشور در شئون مختلف بود. هسته پنهان سیاست بازسازی مورد نظر اتحادیه اروپا نیز تامین ملاحظات امنیتی آنها بود که می بایستی نابودی کامل شبکه های تروریستی و خشکاندن زمینه رشد تروریسم و کمک به توسعه ساختار سیاسی و اقتصادی افغانستان را دربر گیرد.

از زمان کنفرانس بن در دسامبر 2001 ، که چارچوب سیاسی برای دولت تازه تاسیس افغانستان تعیین شد، مجموعه کنفرانس های متعددی به منظور بررسی وضعیت افغانستان و تعامل جامعه بین المللی با آن تشکیل شده است. این کنفرانس ها در طی دهه ی گذشته توانسته اند چارچوبی برای همکاری اتحادیه اروپا در افغانستان فراهم کنند. کنفرانس توکیو در ژانویه 2002 بر روی بازسازی افغانستان، بلافاصله پس از جنگ و ارائه فرصتهایی برای اتحادیه اروپا و جامعه بین المللی به منظور نشان دادن تعهد طولانی مدت به این کشور تمرکز کرد. در کنفرانس برلین در آوریل 2004 یک طرح کاری شامل انتخابات سال 2004 و اجرای توافقنامه بن مورد تایید اتحادیه اروپا و جامعه بین المللی قرار گرفت. همچنین باید اضافه کرد که شماری دیدار سطح بالا توسط خاویر سولانا نماینده عالی و بنیتو والدنر، کمیسیونر روابط خارجی اتحادیه اروپا در سال 2005 از افغانستان صورت گرفت. کرزای و وزرای ارشد افغان در نوامبر همان سال نیز در بروکسل با مقامات اروپایی دیدار کردند و اولین بیانیه، حوزه های همکاری همچون توسعه، پیشبرد مقابله با تهدید تروریسم، جرم و جنایات سازمان یافته و افراط گرایی را روشن می ساخت. در کنفرانس لندن در ژانویه 2006، تعهداتی که از سوی دولت افغانستان برای پیشبرد اصلاحات کلیدی لازم بود، مورد توافق قرار گرفت. در جولای 2006 و 2007 در توکیو، یکبار دیگر بر روند صلح و همچنین، انحلال گروههای مسلح غیرقانونی تاکید شد. یک سال بعد، جامعه بین المللی و دولت افغانستان بر روی برنامه جدید برای اصلاح سیستم قضایی که چارچوبی برای فعالیت های آینده این بخش بود، توافق کردند. در کنفرانس پاریس (ژوئن 2008 )، تعهد جدیدی برای همکاری نزدیکتر تحت رهبری دولت افغانستان برای حمایت از استراتژی توسعه ملی افغانستان( 2008-2013 ) مشخص شد. سرانجام، در مارس 2009 در لاهه، جنبه های منطقه ای، خصوصا تلاش های بیشتر برای مقابله با چالش های حاکمیت و توسعه در دو طرف مرزهای افغانستان و پاکستان مورد توجه قرار گرفت. بدین ترتیب، اتحادیه  اروپایی در فاصله زمانی سال های 2002 تا 2010، در مورد توافقنامه های صورت گرفته در کنفرانس های بین المللی، متعهد شد 2 میلیارد یورو به افغانستان کمک کند. برنامه راهبرد کشوری ( 2007- 2013) و برنامه راهنمای چندساله ( 2007- 2010)، سه حوزه مرکزی توسعه، حکمرانی و بهداشت و سه حوزه غیرمرکزی حمایت اجتماعی، اقدام امنیتی و همکاری منطقه ای را برای فعالیت و مداخله اتحادیه اروپا در افغانستان تعریف کرده اند. تخصیص مالی اتحادیه اروپا به برنامه راهنمای چندساله برای دوره سه ساله 2011 تا  2013، 600 میلیون یورو بوده است که افزایش 30 درصدی نسبت به دوره چهارساله قبلی (2007- 2010) داشته است. به طور کلی فعالیت های غیرنظامی اتحادیه اروپا در افغانستان به موارد زیر مرتبط می شود: 1- ترویج دموکراسی و حقوق بشر در افغانستان.  2- حاکمیت قانون. 3- نظارت بر انتخابات ( نورعلی وند،   1390).

با وجود حضور کشورهای اروپایی در ناتو و به صورت جدا از اتحادیه اروپا در افغانستان بلافاصله پس از 11 سپتامبر، تاریخ حضور مستقیم اتحادیه اروپا در قالب پلیس این اتحادیه در افغانستان به ماه ژوئن سال 2007 بر می گردد. به گونه ای که اتحادیه اروپا در ابتدای حضور نیز با مشکلاتی چون فقدان امنیت، تعدد حضور بازیگران بین المللی، تلاش حکومت برای دفاع از خود، سیستم قضایی و نیروی پلیسی ضعیف، فساد و بی عدالتی روبرو شد. که حتی تا این تاریخ نیز با وجود اقدامات متعدد صورت گرفته از سوی اتحادیه اروپا، چنین شرایطی کمابیش باقی است. ماموریت پلیس اتحادیه اروپا برای افغانستان بخشی از سیاست امنیتی و دفاعی اتحادیه اروپا می باشد. در زیر نمونه هایی از فعالیت های ماموریت پلیس اتحادیه اروپا در رابطه با برنامه پلیس شهری و عدلی افغانستان آمده است:

•         ایجاد کمربند امنیتی ، تقویت و اداره پوسته های امنیتی – جهت تامین امنیت بهتر برای جامعه،

• آموزش، اداره و ارائه مشاوره  به منسوبین عالیرتبه پلیس ملی افغانستان،
• آموزش و ارائه مشاوره به ریاست های تحقیقات جنایی،
• ارتقای ظرفیت های ریاست عمومی تفتیش، جهت بررسی قضایای مربوط به فساد اداری که در سطح بالا قرار دارد،
• برابری زنان افغان در راستای خدمات پلیس.

معتاقب این رویداد، شورای اتحادیه ی اروپایی به تاریخ 26 ام ماه می سال 2008 به تصویب رساند که ماموریت کمک به پلیس افغانستان را تقویت ببخشد. هدف این بود که تعداد کارمندان پلیس و کارشناسان اتحادیه اروپا به 400 نفر، یعنی دو برابر تعداد موجود، افزایش یابد. این در حالی است که علی رغم موفقیت جزئی در اصلاح پلیس افغانستان، اتحادیه اروپا به دلیل نداشتن استراتژی جامع، منابع و پرسنل کافی، نتوانسته است به موفقیت اساسی دست یابد و شرایط امنیتی و سیاست گذاری شکننده ای را در افغانستان تجربه می کند. در شرایط کنونی گزارش شده است که در ایالت هلمند حدود 60 درصد از پرسنل پلیس این کشور اعتیاد دارند و این خود نشانه ای از شکست فعالیت اعضای اتحادیه اروپا، و بالاخص انگلستان که در این ایالت مستقر است، محسوب می شود. ناهماهنگی بین کشورهای عضو اتحادیه و عدم تمایل به افزایش کمک های نظامی و اقتصادی از دلایل مهم عدم کارایی بیشتر استراتژی اروپایی در افغانستان است. این مساله باعث فعالیت هر کدام از اعضای اتحادیه به صورت مستقل شده است و در نهایت به این منجر شده است که بعضا هیچ رابطه ای بین اعضای اتحادیه اروپا و نهادهای مستقر اتحادیه در افغانستان وجود نداشته باشد. نکته مهم دیگر آن است که عده ای معتقدند اتحادیه اروپا در طی یک دهه ی گذشته، با توجه به گستردگی صحنه عمل در افغانستان و حضور محدود و نمادین این اتحادیه در بعد نظامی افغانستان، تحت فرماندهی آمریکا قرار گرفته و حامی سیاست های کلان نظامیان آمریکایی محسوب گردیده است. بدین ترتیب که اتحادیه اروپا با آورده ی ناچیز به افغانستان در مقایسه با آمریکا نه تنها نتوانسته در چند سال گذشته تاثیرگذاری قابل ملاحظه ای در این کشور داشته باشد، بلکه اختلافات میان این دو از یک سو و مشکلات میان اعضای اتحادیه از سوی دیگر بر دامنه مشکلات افزوده که مهمترین آن تشدید بی ثباتی و ناامنی در افغانستان بوده است. این در حالی است که برخی معتقدند ماموریت اتحادیه اروپا در افغانستان بی نظیر بوده است چرا که این اتحادیه توانسته است قابلیت  های پلیس شهری در این کشور را افزایش داده و شرایط دشوار زندگی را برای انان تسهیل نماید.

در این میان، امضای پیمان‏هایی چون توافقنامه با اتحادیه اروپا از یک‏سو بر جایگاه افغانستان در سطح بین الملل تأثیر شگرفی را برجای خواهد گذاشت و بر توان بین المللی آن خواهد افزود و از سوی دیگر اقتصاد، سیاست و وضعیت معیشتی را در افغانستان بهبود خواهد بخشید. توجه اتحادیه اروپا به زیرساخت‏های افغانستان می‏تواند این کشور را از بحران اقتصادی بیرون ببرد و روند توسعه را نیز تسریع ببخشد. چنان‏چه قراردادهای استخراج معدن مس و معدن آهن یکی از موارد تأثیر گذار بر اقتصاد شکست خورده‏ی افغانستان به حساب می‏آید. نامطلوبیت وضع اشتغال در کشور از نگرانی‏های عمده‏ای است که باعث آوارگی تعداد زیادی از مردم شده است. بدین ترتیب با تکیه بر اقتصاد داخلی، امکان بهبود وضع اشتغال نیز وجود دارد. علاوه بر آن، مسایل امنیتی که از مهم‏ترین چالش‏ها بر روی اوضاع زندگی در افغانستان به شمار می‏رود، با خروج نیروهای بین المللی و تقویت و تجهیز ارتش و پلیس ملی، امکانات و توان نظامی کشور نیز بالاخواهد رفت. واضح است که ضعف نیروهای نظامی همواره باعث افزایش حملات مخالفان و ناامنی‏ها در نقاط مختلف کشور شده است. اگر به تجهیز و تقویت نیروهای داخلی توجه بیش‏تری صورت گیرد، امکان رسیدن به توانایی بالقوه به دست خواهد آمد.

در دسامبر 2011 در کنفرانس بن، ناتو و اتحادیه اروپا به این نتیجه رسیدند که بخش زیادی از رسالت خود در مورد افغانستان را به انجام رسانیده اند و می بایست تا سال 2014 افغانستان را ترک کنند و تمامی مسئولیت های مربوط به امنیت این کشور را به نیروهای داخلی بسپارند. مساله خروج نیروها از افغانستان در اجلاس 21 می 2012 در شیکاگو نیز شدت گرفته و به صورت مبسوط به آن پرداخته شد چرا که هزینه های حضور در این کشور برای اعضای اتحادیه اروپا سرسام آور شده است. به طور مثال در حدود سالهای 2002 تا 2010 روی هم رفته، اتحادیه اروپا و اعضای اصلی آن به طور مستقلانه، مبلغی معادل 8 میلیارد یورو را در افغانستان هزینه نموده اند که به طور کلی این مبلغ صرف پلیس ملی افغانستان، اصلاح نظام قضایی و مدیریت مرزها شده است که این مساله نشان از اهمیت افغانستان برای جهان غر ب دارد. به گونه ای که هم اکنون نیز با وجود تعهد اتحادیه اروپا و ناتو مبنی بر خروج نیروهای نظامی از افغانستان تا سال 2014، کاترین اشتون مسوول سیاست خارجی اتحادیه اروپا بارها گفته است که استراتژی کلی اتحادیه اروپا در افغانستان بر کمک به دولت و مردم افغانستان پا برجا خواهد بود تا خودشان قادر به اداره کشورشان شوند. بدین ترتیب اتحادیه اروپا و کشورهای عضو متعهد به افزایش کمک هایشان با افغانستان در یک دوره ده ساله بعدی هستند. همچنین ذکر کرده اند که مساعدت های اتحادیه بر ساحات بهداشتی، کشاورزی حکومتداری و پولیس غیرنظامی متمرکز خواهد بود.

دورنمای رویداد

در طول یک دهه ی گذشته ی میلادی، افغانستان ضرورتی برای امنیت اعضای اتحادیه اروپا و فرصتی برای سیاست خارجی این اتحادیه بوده است. به طوری که اتحادیه اروپا هدف خود را در افغانستان اینگونه تعریف کرده است: آوردن دولت شکست خورده به دامن ملت ها از طریق کمک های نظامی، دیپلماتیک و اقتصادی، به طوری که از آن نشانی از تهدید برای اروپا و جهان باقی نماند. متعاقب آن کمکهای کمیسیون اروپایی از کمک های بشردوستانه و حمایت از بازسازی این کشور به سمت همکاری های مربوط به توسعه در استراتژی امنیت ملی افغانستان سوق یافت تا امنیت بیشتر را برای این کشور به ارمغان آورد. ولی اتحادیه اروپا در افغانستان با شکل عمده ای مواجه است و آن این که اتحادیه اروپا اگر در صدد کسب نفوذ بیشتر و متعهد ساختن حکومت افغانستان به معیارهای عالی حکومت داری، ایجاد و حفظ امنیت بیشتر در این کشور باشد؛ به هماهنگی بیشتر درونی نیاز دارد. اتحادیه اروپا باید با اتخاذ سیاست های منسجم و برنامه های مؤثر برای ایجاد معیار ها و مکانیزم های مشترک نظارتی از طریق توافق میان خود و دولت افغانستان تلاش نماید. همچنین، ساده ساختن و روشن نمودن تکلیف های یک دولت شکننده، انسجام بیشتری به برنامه های این اتحادیه خواهد بخشید و منابع بیشتری را ذخیره خواهد کرد. اتحادیه اروپا تنها در صورتی می تواند وزنه واقعی خویش را در افغانستان تثبیت نماید که بتواند از مجموعه ابزارهای سیاست خارجی از قبیل ابزار دیپلماتیک، کمک های نظامی خویش به صورت حداکثر بهره برداری نماید و این حاصل نخواهد شد تا زمانی که هماهنگی و اتحاد در بین کشورهای عضو اتحادیه اروپا بیشتر شود. چرا که در بیشتر مواقع در صحنه ی افغانستان هدف اتحادیه بر این مساله متمرکز بوده که ابتکارات دیگر بازیگران بین‌المللی را تکمیل کند و بر موضوع هدایت دولت و حاکمیت قانون تمرکز نماید و این مساله اتحادیه را از هدف اصلی خود یعنی تبدیل شدن به بازیگر فعال در نظام بین المللی دور می کند. در شرایط کنونی وزیران خارجه کشورهای عضو اتحادیه اروپا، همواره بر ادامه کمک ها پس از سال 2014 به افغانستان تاکید کرده اند. بنابراین پیداست که می بایست در ارائه این کمک های و در سیاستگذاری های آینده خود می بایست به هماهنگی و انسجام بیشتر متمرکز شود تا بتوانند جایگاه بین المللی خود را بیابند.

منابع

نورعلی وند، یاسر و علی خلیلی پور، چندجانبه گرایی و روابط فرآتلانتیک در افغانستان، فصلنامه مطالعات راهبردی، سال چهاردهم، ش اول، بهار 1390.