بررسی روابط اتحادیه اروپا و شورای همکاری خلیج فارس در پرتو انقلاب­های عربی

سید مهدی پارسایی

مرکز بین­ المللی مطالعات صلح – IPSC

بیان رویداد

خلیج فارس جزء معدود مناطقی به شمار می­رود که اروپا به مثابه یک کلیت، بنا به دلایل عدیده­ای حضور و برنامه چندانی برای آن نداشته است. فارغ از دوره نفوذ انگلیس بر این منطقه که به شکل انفرادی صورت گرفت، اروپا چه در دوره جامعه اقتصادی اروپایی و چه به شکل اتحادیه اروپا نگاه موثری به شورای همکاری خلیج فارس نداشته است. این مقاله به دنبال بررسی تداوم و تغیر در روابط اروپا و کشورهای شورای همکاری خلیج فارس است. پرسش اصلی نوشتار بدین­گونه است که انقلاب­های عربی چه تاثیری بر روابط میان شورای همکاری خلیج فارس و اتحادیه اروپا داشته است؟ به نظر می­رسد انقلاب­های عربی زمینه­های افزایش و تقویت روابط بین این دو مجموعه را ایجاد نموده است، همکاری در کشورهای دستخوش انقلاب مخصوصا در بحران سوریه یک روی سکه روابط فیمابین است اما در زیر پوست روابط رو به تزاید رقابتی نیز بر سر دیکته کردن مدل­های مطلوب هر کدام وجود دارد، کشورهای شورای همکاری خلیج فارس در پرتو بحران مالی اروپا از توانمندی­های مالی بیشتری نسبت به اروپا برخوردارند در مقابل اروپا اهرم حقوق بشر و اصلاحات داخلی در کشورهای خلیج فارس را در اختیار دارد. این روابط با لحاظ کردن روابط سرد اروپا با ایران و افزایش حوزه مانور اروپا به واسطه کمرنگ شدن حضور آمریکا در خاورمیانه و خلیج فارس زوایای دیگری به خود می­بیند.

واژگان کلیدی: شورای همکاری خلیج فارس، اتحادیه اروپا، انقلاب­های عربی، نظم منطقه ­ای.

تحلیل رویداد

با وجود اهمیت منطقه خلیج فارس از ابعاد مختلف استراتژیکی، ژئوپولتیکی، مساله انرژی، تروریسم و صلح اعراب-اسرائیل، حقوق بشر و  … ، این زیر سیستم منطقه­ای در چشم­انداز سیاست خارجی و امنیتی مشترک اتحادیه اروپا اصالت راهبردی نداشت. اتحادیه اروپا اگرچه به موازات تحول قدرت خود روابط گسترده­ای موسوم به روابط یورو- مدیترانه­ای با کشورهای شمال آفریقا و حاشیه خاورمیانه­ای مدیترانه داشته است اما نوعی نادیده­انگاری نسبت به خلیج فارس در فصل سیاست خارجی اروپا مشاهده می­شد. این مساله تا سال 1973 و بحران نفتی تداوم داشت، در سال 1974با توجه به ابعاد قابل توجه این بحران، گفتگوی یورو-عرب آغاز شد، دستاورد عمده این چارچوب مذاکره­ای اعلامیه ونیز در سال 1980 بود که جامعه اقتصادی اروپا حق تعیین سرنوشت فلسطینیان را به رسمیت شناخت(1). فقدان اراده سیاسی لازم، منافع متضاد کشورهای عضو اتحادیه اروپا، پیچیدگی­های ساختاری در اتحادیه، رقابت­های درون سازمانی بین شورای اروپا و کمیسیون، مساله عدم همجواری جغرافیایی، حضور آمریکا در خلیج فارس و محدودیت­های قدرت اتحادیه اروپا (در اختیار نداشتن اهرم مناسب در رابطه با این منطقه) در مواجه با پدیده­های گوناگون این زیر سیستم جزء عمده­ترین دلایل فقدان نگاه استراتژیک به خلیج فارس از سوی اتحادیه اروپا می­باشد. از سوی دیگر در این سوی معادله نیز کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس نگاهی کل نگرانه به اتحادیه اروپا ندارند و همواره سعی دارند مسائل را به صورت روابط کشور با کشور و موضوع به موضوع به جای روابط شورای همکاری با اتحادیه پیش ببرند. از سوی دیگر شورای همکاری خلیج فارس به عنوان سازوکاری بینادولتی فاقد نهادهای فراملی است، برای نمونه کمیسیون اروپا صلاحیت و اختیارات مشخص و منفک از تک تک اعضای خود دارد اما در مقابل دبیرکل شورای همکاری صلاحیت مستقلی از دول عضو ندارد. همینطور بین کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس درجه بالایی از عدم اعتماد وجود دارد. میراث عمده اروپاییان در خلیج فارس به حضور انگلیس تا اوایل دهه 1970 در منطقه برمی­گردد که البته این مساله مشکلاتی را نیز فراروی اتخاذ سیاست خارجی مشترک اروپا قرار داده است چرا که انگلیس از عمل در چارچوب صرف اتحادیه اروپا خودداری می­کند و سعی دارد به واسطه ارتباطات و نفوذهای مستعمره­های پیشین خود رویکردی دوجانبه را نیز همزمان دنبال کند تا حوزه مانور گسترده­تری را داشته باشد، مخصوصا اینکه انگلیس از روابط ویژه با آمریکا نیز سود می­برد. البته این مساله صرفا به انگلیس محدود نمی­ماند و آلمان-فرانسه نیز به واسطه روابط اقتصادی و فروش تسلیحات جنگی با شدت و ضعف همزمان به دنبال پیگیری منافع و سیاست­های خود از طریق روابط دوجانبه و چندجانبه در قالب سیاست خارجی و امنیتی مشترک هستند.

چارچوب عمده روابط اتحادیه اروپا و شورای همکاری خلیج فارس گفتگوهای منطقه آزاد تجاری است که همچنان در مرحله مذاکره قرار دارد، به عبارتی الگوی حاکم بر روابط فیمابین چندجانبه­گرایانه و بین قاره­ای است. سنگ بنای روابط این دو مجموعه به موافقتنامه همکاری سال 1989 برمی­گردد که طرفین بسترهای آغاز مذاکره برای ایجاد یک منطقه آزاد تجاری و برگزاری نشست­های سالانه وزرای خارجه اروپا و شورای همکاری خلیج فارس در قالب اجلاس شورا-وزارتی مشترک را تدارک دیدند. حوزه­های همکاری شامل انرژی، صنعت، تجارت، خدمات، ماهیگیری، کشاورزی، سرمایه­گذاری، محیط زیست و … که همگی آنها در قالب ماهیت اقتصادی روابط فیمابین خودنمایی می­کرد(2). فرایند ایجاد منطقه آزاد تجاری بسیار کند و کم نتیجه بوده است. طرفین توجه و عزم کافی برای پیشبرد سریع روند مذاکرات ندارند. سال 2004 اروپاییان اعلام کردند که خواهان پیوند زدن روابط خود با کشورهای خلیج فارس در چارچوب روابط یورو-مدیترانه هستند، در وهله بعد بحث محدود کردن حوزه­های همکاری به منطقه آزاد تجاری، موضوعات مربوط به بازرگانی و همکاری­های انرژی به همراه گنجاندن شرط­های حقوق بشری و حوزه مهاجرت مطرح شد، اما این نگرش نیز همچون تلاش­های آنها در سال 1995 و 2002 عملیاتی نشد. در سال 2004 همچنین اروپاییان  به موازات طرح مشارکت استراتژیک با یورومدیترانه و خاورمیانه این موضوعی را پیشنهاد دادند که بر اساس آن در پی­ تسری همکاری استراتژیک با کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس بر اساس روابط دوجانبه با هر کدام از کشورهای شش­گانه آن بودند که این برنامه نیز به واسطه تضاد منافع دول اروپایی و همین­طور ابتکار خاورمیانه­ای آمریکا به نتیجه­ای نرسید. این طرح ابتکاری فرانسوی- آلمانی برای مقابله با طرح خاورمیانه بزرگ آمریکا در دوره ریاست جمهوری جورج بوش بود (3). تعدادی از دول اروپایی با دیده تردید به این طرح نگریستند و به نوعی آنرا آوردن کشورهای عربی به سازوکار یورو-مدیترانه از در پشتی می­دانستند. ضمن اینکه کشوری همچون انگلیس که در آن سال­ها به همراه آمریکا به عراق لشکرکشی کرده بود روی خوشی به این طرح که به نوعی نسخه­ای استراتژیک برای رقابت با طرح آمریکا بود نشان نداد.

لذا اروپا در دهه اول قرن بیست و یکم سیاستی دو لبه را در خصوص خلیج فارس در پیش گرفت، از یک سو بر آن بود سیاستی متفاوت از آمریکا در منطقه را دنبال کند و روی مشارکت، همکاری، مشورت، عدم دخالت مشهود در امور داخلی با دولت­های شورای همکاری خلیج فارس تکیه کند، از سوی دیگر سعی کرد صلح اعراب-اسرائیل را به عنوان بخش جدایی ناپذیر روابط خود با کلیت منطقه مورد شناسایی قرار دهد. این مساله در پرتو افزایش تعاملات قدرت­های نوظهور جهانی همچون چین و هند در بازارهای اقتصاد و انرژی کشورهای خلیج فارس قابل تبیین است، زیرا رویکرد قدرت­های مذکور از آنجا که دخالت در امور داخلی کشورهای نفت­خیز عربی را در خود نداشت موجب اقبال روابط دو طرفه نیز شده بود. دیپلماسی فعال و عمل­گرایانه تجاری-اقتصادی چین و هند در خلیج فارس درست در نقطه مقابل سیاست منفعلانه و غیریکپارچه­ای بود که اروپاییان در منطقه در پیش گرفته بودند.

اما وقوع تحولات اخیر خاورمیانه و شمال آفریقا منجر به افزایش روابط سیاسی و دیپلماتیک بین اتحادیه اروپا و کشورهای شورای همکاری خلیج فارس گشته است. واقعیت اینست که اگرچه تحولات اخیر نظم بنیادین منطقه را دچار فروپاشی ننموده است اما نوعی تغییر در موازنه قدرت منطقه­ای به وجود آورده است که در آن کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس از وزن بیشتری نسبت به موازنه قدرت پیشین برخوردار شده­اند. این مساله اگرچه فرصتی را فراروی تقویت روابط اتحادیه اروپا و کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس قرار داده است اما همزمان چالش­هایی را نیز مطرح نموده که عمدتا به وضعیت اسفناک اصلاح سیاسی، دموکراسی و حقوق بشر در کشورهای عربی خلیج فارس برمی­گردد. اگرچه در حال حاضر شکل دادن به اوضاع داخلی کشورهای دستخوش تغییر از تونس و لیبی گرفته تا مصر و یمن و مهم­تر از این، مواضع مشترک در مورد بحران سوریه این دو مجموعه را در کنار هم قرار داده است اما در ادامه عدم تمایل کشورهای عربی به اصلاح سیاسی و تبدیل همکاری به رقابت در شکل دادن به نظم سیاسی و منطقه­ای مطلوب، روابط مجموعه­های مذکور را دچار تنگنا خواهد کرد. از سوی دیگر همزمانی تحولات مذکور با تغییر استراتژی دفاعی آمریکا برای حضور بیشتر در دریای چین، حوزه مانور بیشتری را پیش روی اتحادیه اروپا برای اتخاذ سیاستی فعالانه­تر در منطقه قرار داده است. تجیهز مخالفان دولت وسوریه،تامین امنیت انرژی، پیشبرد مذاکرات صلح خاورمیانه، مقابله با قدرت منطقه­ای و برنامه صلح آمیز هسته­ای ایران از عمده­ترین حوزه­های همکاری سیاسی اروپا با کشورهای شورای همکاری خلیج فارس است.

در جریان وقوع انقلاب­های عربی در بسیاری از موارد شاهد همراستایی سیاست دول خلیج فارس با اتحادیه اروپا بودیم، هر چند در همه این موارد باید محتاطانه حساب سیاست واکنشی و محافظه­کار عربستان سعودی را نسبت به این رخداد در مقایسه با سیاست بی­پروای کشوری همچون قطر جدا کرد. همینطور اصول سیاست خارجی و برداشت هر کدام از آنها نیز نسبت به انقلاب­های عربی متفاوت بود. با این وجود هر دو مجموعه درپی شکل دادن به خاورمیانه در حال گذار مطابق منافع استراتژیک و الگوهای حکمرانی مدنظر خود هستند. لذا به نظر می­رسد تقویت نگاه استراتژیک اتحادیه اروپا به خلیج فارس دارای جنبه­های تاکتیکی و به لحاظ زمانی کوتاه یا در بهترین صورت میان مدت است. نظم مطلوب غرب متفاوت از مدل­های سلفی و اخوانی مدنظر کشورهای خلیج فارس است. هنجاری بودن قدرت اروپا به همراه فقدان توانمندی نظامی قابل تکیه دو عامل دافعه برای ایجاد رابطه­ای بلند مدت و استراتژیک بین این دو مجموعه از سوی اعراب  است. قدرت هنجاری اروپا زمینه­های اعمال فشار بر کشورهای عربی را فراهم می­کند و این مساله چندان به مذاق دولت­های اقتدارگرای عربی خوش نمی­آید. عامل دیگری که جذابیت پیوندی عمیق­تر و روابطی استراتژیک با اروپا را برای شورای همکاری خلیج فارس از بین برده است ضعف نظامی اروپا است. کشورهایی که همواره به دنبال اتحاد و ائتلاف نظامی با نیروهایی خارج از منطقه بوده­اند چندان نمی­توانند روی قدرت نظامی اتحادیه اروپا حساب باز کنند و از سوی دیگر آن بخش از قدرت که به اروپا توان بازیگری بین­المللی داده است نیز برای دول غیردموکراتیک عربی تهدید و اهرم فشار است. لذا عوامل واگرایی صرفا یکطرفه و از سوی اتحادیه اروپا نیست و در این سوی معادله نیز اروپا برای کشورهای عربی خلیج فارس دافعه دارد. بحران مالی اروپا نیز اثرات متفاوتی می­تواند در روابط فیمابین داشته باشد. از یک سو می­تواند زمینه حضور بیشتر سرمایه­گذاری و منابع مالی دول نفتی و ثروتمند خلیج فارس در بازار اقتصاد اروپا را فراهم کند، اما از سویی دیگر ممکن است کشورهای اروپایی در تلاش برای جذب بیشتر منابع مالی دول عربی روابط دوجانبه را به هزینه رویکرد واحد اروپایی بیشتر کنند. مداخله عربستان در بحرین و همچنین بازیگری قطر نیز بسیاری از معادلات را در خصوص شورای همکاری خلیج فارس برهم زده است.

می­توان گفت اروپا با نگاهی منفعت محور درصدد است ثبات، عدم دخالت در امور داخلی کشورهای عربی حاشیه خلیج فارس و تکیه بر اهمیت انرژی و ژئوپولوتیکی را سرلوحه سیاست خارجی خود در رابطه با کشورهای مذکور قرار دهد، سکوت در مقابل سرکوب مردم در بحرین و عربستان دلیلی بر این مدعاست. به عبارتی اروپا الگوی ایالات متحده آمریکا در خصوص شورای همکاری را در پیش گرفته و سیاست خارجی هنجار محور جایگاه چندانی خصوصا در وضعیت بحران مالی ندارد. در حوزه خلیج­فارس، اروپا سیاستی منافع محور-ارزش محور را با اولویت منافع استراتژیک دنبال خواهد کرد زیرا منافع اروپا از طریق سیاست منافع محور که با استراتژی، انرژی و پیوندهای تجاری اقتصادی گره خورده است تامین خواهد شد. از طرف دیگر در فضای جدید منطقه، اروپا با کشورهای عربی خلیج فارس مخصوصا عربستان و قطر در تمامی کشورهای مدیترانه­ای دستخوش تغییر از لیبی و تونس گرفته تا مصر و سوریه دارای رقابت در فرایند گذار کشورهای دگرگون­شده است. لذا این چنین به نظر می­رسد که در آینده نزدیک و مخصوصا در موازنه قدرت آینده خاورمیانه شاهد همگرایی بین محور اروپا- شورای همکاری خلیج فارس و حتی احتمال ادغام شدن یا عضو ناظر شدن شورای همکاری خلیج فارس در سازوکار یورو-مدیترانه باشیم. این مساله مخصوصا در پرتو سیاست نرم و حتی بی تفاوت اروپا در خصوص تظاهرات در نظام­های پادشاهی بیرون از شورای همکاری خلیج فارس همچون مراکش، اردن و سیاست دلجویی اروپا از عربستان، امارات و بی اعتنایی به مساله بحرین و اعمال فشار اروپا بر ایران از دریچه تحریم و اشتراک رویکرد اروپا با شورای همکاری خلیج فارس در سوریه قابل تامل است. این نزدیکی همزمان می­تواند نقش مهمی به اتحادیه اروپا در فرایند صلح اعراب-اسرائیل نماید، به عبارتی می­تواند اروپا را در نقش میانجیگر که روابط مناسبی با هر دو طرف یعنی جهان عرب و جهان غرب و اسرائیل دارد مطرح نماید. لذا اروپا درصدد نزدیکی به شورای همکاری خلیج فارس برای ایفای نقشی اساسی در خاورمیانه، استفاده از سرمایه­های مالی و انرژی این کشورها برای پیشبرد طرح­های غیرسیاسی در چارچوب اتحاد مدیترانه­ای و حضور در زیرسیستم خلیج فارس در غیاب آمریکاست.

چشم­انداز رویداد

به نظر می­رسد انقلاب­های عربی بنا به ماهیت­اش که می­بایست همچون زنگ هشداری برای اروپاییان در خصوص لزوم پیگیری بیشتر اصلاح سیاسی و حقوق بشر در منطقه خاورمیانه عمل می­کرد، بالعکس بدل به زنگ هشداری برای پیگیری منافع استراتژیک و ژئوپولوتیک اروپا در خاورمیانه و به ویژه خلیج فارس شده است. سیاست منفعلانه پیشین اروپا در رابطه با خلیج فارس جای خود را به سیاستی نسبتا فعال داده است منتهی جنبه منفعلانه رابطه پیشین به حوزه اصلاح سیاسی و دموکراسی در منطقه مذکور منتقل شده است. انقلاب­های عربی فضای جدیدی را در منطقه پدید آورده است که در آن اتحادیه اروپا و کشورهای خلیج فارس روابط سیاسی خود را افزایش داده­اند.این انقلاب­ها به موازات خروج آمریکا از منطقه، افزایش حوزه مانور اروپا و تغییر در سیستم موازنه قدرت منطقه­ای هزینه­های سیاست منفعلانه اروپا را در قبال خلیج فارس بالا برده است. در حال حاضر بحران سوریه و برنامه هسته­ای صلح آمیز ایران چسب روابط اتحادیه با شورای همکاری خلیج فارس شده است.

منابع:

1-Bichara KHADER, EU, GCC AND THE ARAB SPRING: TIME FOR A STRATEGIC PARTNERSHIP? Available at: http://acimedit.net/wp-content/uploads/2013/04/EU-GCC-AND-THE-ARAB-SPRING-TIME-FOR-A-STRATEGIC-PARTNERSHIP1.

2-Ana Echagüe,The European Union and the Gulf Cooperation Council ,May 2007

Researcher, Democratisation programme, FRIDE.

3-Richard Youngs, Europe and the Middle East: In the Shadow of11 September, Boulder: Lynne Rienner, 2006, chapter 6.