اسلام ذوالقدرپور
پژوهشگر مسائل بین الملل
مرکز بین المللی مطالعات صلح -IPSC
سیاستگذاری عمومی در هر رهیافتی، در نهایت به دو تعریف ساده: دولت در عمل و اداره امور عمومی می‌رسد. این دو تعریف، بستر سیاستگذاری عمومی سپهر سیاسی و اجتماعی یا حکمرانی را نمایان می‌کنند. بستری که دولت را بازیگر اصلی سیاستگذاری یا ارباب سیاست‌ها برسازی کرده است.
دولت به عنوان ارباب سیاست‌ها، تمام حلقه‌ها یا حوزه‌های سیاستگذاری را به یکدیگر پیوند داده و اداره امور عمومی را بر عهده دارد. چنین نقش مهم و عمل به این گستره سیاست‌ها، نیازمند چارچوب‌های حقوقی روشن و مطلوب است که حلقه‌های سیاستگذاری و حکمرانی را همسو نموده، آینده را روشن نمایند.
چارچوب‌های حقوقی سیاستگذاری در ایران دارای رده‌های بنیادین زیر است:
- قانون اساسی
- سند چشم انداز 20 ساله
- قانون برنامه پنج ساله توسعه
- قانون بودجه سالیانه
و…
قانون اساسی ایران به عنوان مادر قانون‌ها، سیاستگذاری و حکمرانی مطلوب نظام سیاسی و اداری کشور جایگاه روشن و شناسنامه نظام جمهوری اسلامی است که رهیافت کلی و راهبردی دارد. از سال 1382 و با ابلاغ سند چشم انداز 20 ساله ایران از سوی مقام معظم رهبری، این سند نیز که رهیافتی کلی و راهبردی داشته و البته برتری ایران در چشم انداز 1404 را طراحی نموده است، بعد از قانون اساسی در جایگاه دوم چارچوب‌های حقوقی سیاستگذاری ایران قرار گرفته و دیگر قوانین و سیاست‌ها مانند: قانون برنامه پنج ساله توسعه، قانون بودجه سالیانه و … می‌بایست در چارچوب سند چشم انداز 20 ساله، طراحی و اجرا شوند.
اهمیت سند چشم انداز بیست ساله که دو دهه از چهار دهه زیست نظام جمهوری اسلامی را پوشش می‌دهد این است که به صراحت نتیجه اجرای مطلوب این سند را مشخص نموده است. در حالی که دیگر چارچوب‌های حقوقی، دستیابی به یک نقطه مشخص را خروجی کار خود قرار نداده‌اند، سند چشم انداز 20 ساله دارای نقطه تمرکز نهایی است که ” ایران کشوری است توسعه یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه با هویت اسلامی و انقلابی، الهام‌بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و موثر در روابط بین‌الملل.”
اکنون در آستانه سال 1404 که سال پایانی اعتبار سند چشم انداز است، برآورده شدن اهداف این سند از سوی کارشناسان و افکار عمومی مورد تردید قرار گرفته است که موفقیت سند را خدشه دار نموده و یک ارزیابی و آسیب شناسی دقیق در ورودی، خروجی (داده و ستانده)، ابزارها و تاکتیک‌های اجرای این سند برای اصلاح مسیر و شیوه سیاستگذاری در ایران را با مؤلفه‌های زیر ضروری نموده است:
یکم – عالی‌ترین چارچوب حقوق پس از قانون اساسی: سند چشم انداز 1404 ایران هر چند در ابلاغ 1382 بر ” ایران کشوری است توسعه یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه با هویت اسلامی و انقلابی، الهام‌بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و موثر در روابط بین‌الملل” تأکید دارد که زیربنای آن توسعه اقتصادی، علمی و فناوری است، اما این سند بر دو محور اصلی استوار است:
الف: بازه زمانی مشخص 20 ساله.
ب: پهنه جغرافیایی وسیع و راهبردی منطقه جنوب غرب آسیا با تعریف: آسیای میانه، قفقاز، خاورمیانه و کشورهای همسایه.
این‌گونه سیاست‌نگاری که همه حوزه‌ها یا حلقه‌های سیاستگذاری عمومی را دربرمی‌گیرد، بر بنیان برقراری تعادل و توازن میان همه ابعاد سیاستگذاری عمومی دولت استوار بوده و چشم انداز یا عمق راهبردی یک بازیگر در نظام جهانی را نیز برجسته می‌سازد.
عالی‌ترین چارچوب حقوقی سیاستگذاری ایران پس از قانون اساسی، سند چشم انداز 1404 است که سندی راهبردی را برساخته که تاکتیک‌هایش در دیگر چارچوب‌های حقوقی مانند قانون برنامه پنج ساله توسعه، قانون بودجه و … طرح و اجرایی شده است.
سند چشم انداز بیست ساله ایران به تنهایی، سند بالادستی یا چارچوب حقوقی چهار دوره برنامه پنج ساله توسعه و بیست دوره قانون بودجه ایران بوده است. این اثرگذاری سند چشم انداز 1404 نشان می‌دهد که حکمرانی و سیاستگذار ارشد در ایران تلاش داشته تا بدون تغییر قانون اساسی، سند چشم انداز 20 ساله را حلقه یا چارچوب رابط میان قانون اساسی و دیگر چارچوب‌های حقوقی قرار دهد.
دوم – برآیند یک راهبرد 20 ساله: سند چشم انداز 20 ساله ایران که در زمان ابلاغ آن در آبان 1382 از سوی حضرت آیت الله خامنه‌ای، بر افق 1404 تمرکز داشت، اکنون پس از گذشت 21 سال از زمان ابلاغ آن، همچنان به عنوان یک چارچوب حقوقی معتبر مورد استناد قانونگذاران و سیاستگذاران ایرانی قرار دارد، اما دستاورد این دوره 21 ساله مورد تردید است.
سند چشم اندار 1404 در رده اسناد راهبردی سیاستگذاری قرار می‌گیرد که بسیار فراتر از دیگر چارچوب‌های حقوقی است، زیرا بازه زمانی درازمدت و اهداف راهبردی حیاتی ایران به عنوان یک بازیگر مهم را طرح ریزی و عملیاتی نموده است. اکنون پس از گذشت 21 سال از ابلاغ و بیش از 19 سال از دوره اجرایی سند چشم انداز، دستاوردهای اجرای این راهبرد حکمرانی همچنان در هاله‌ای از تردید قرار دارد، زیرا ایران نه‌تنها ” جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه ” را کسب نکرده است، بلکه گرفتار فاجعه اقتصادی و پیامدهای آن شده است.
برآیند اجرای چشم انداز 1404 ایران، اکنون در آستانه آغازین روزهای سال 1404، هرگز نتوانسته است انگاره‌ها و اهداف سیاستگذار و حکمرانی ایران را برسازی نماید.
سوم – ارزیابی چشم انداز در عمل:
ارزیابی هر سیاست، مرحله مهمی از سیاستگذاری است که مؤلفه‌های ادامه، اصلاح، تغییر یا پایان یک سیاست را مشخص نموده، سیاستگذاری و بلکه حکمرانی را در وضعیت تصمیم گیری نهایی قرار می‌دهد. چرخه سیاستگذاری بدون ارزیابی، هرگز تکمیل نمی‌شود و تعریف ” دولت در عمل ” در این مرحله قابل مشاهده است. زیرا ارزیابی بر عمل و میزان موفقیت یک سیاست در مرحله اجرا دلالت دارد. دولت در عمل به معنای حاکمیت مطلق سیاستگذار یا همان ارباب حلقه‌های سیاستی است که مرحله اجرای سیاست را پوشش داده و پیامد آن در ارزیابی نمایان می‌شود.
ارزیابی چشم انداز 1404 ایران، فارغ از تبلیغات حاکمیتی، نتیجه مطلوب و نمره خوبی برای دولت ایران به دنبال ندارد. سند چشم انداز دارای طرح‌ریزی بسیار مطلوب و تا حدودی آرمانی بود اما در اجرا با موفقیت چندانی همراه نشده است. ارزیابی سند چشم انداز که بیشتر بر دولت در عمل تأکید داشته باشد، ضرورت حکمرانی ایران در سال 1404 است که چگونه یک سند راهبردی و یک چارچوب حقوقی درازمدت توسعه کشور به اهداف خود دست نیافته است؟
- ارزیابی سند چشم انداز بر اساس نقش هر حوزه سیاستگذاری در کامیابی یا ناکامی اهداف سند و آسیب شناسی طراحی و اجرای سند برای اعلام پایان یا اصلاح و ادامه چشم انداز، بر چند حوزه خاص تمرکز نموده و می‌تواند آسیب اساسی ناکامی این سند راهبردی را چنین توضیح دهد:
- تحریم‌های فراگیر غرب علیه ایران و انسداد زیربنای توسعه و سند چشم انداز.
- ناتوانی حلقه سیاست خارجی و دیپلماسی ایران در پشتیبانی عملی از دیگر حقله‌های سند چشم انداز به‌ویژه اقتصاد.
- کلی گرایی، عدم تعریف و تاکتیک پردازی سند چشم انداز از سوی ساختارهای اداری و سیاسی ایران.
- سند چشم انداز 1404 که سندی راهبردی است، دارای رویکردی کل‌گرا همانند قانون اساسی بوده، در همان حلقه اول و زیربنای توسعه یعنی حوزه اقتصاد گرفتار شده و در گرداب تحریم‌های فزاینده غرب علیه ایران غرق گردید.
*
هر سیاست و سیاستگذاری نیازمند چارچوب حقوقی روشن و گویایی است که مسیر، بازه زمانی، حوزه جغرافیایی اجرا و … را مشخص نماید. چارچوب‌های حقوقی سیاستگذاری در ایران دارای الگوی ویژه از بالا به پائین هستند که سند چشم انداز 1404 پس از قانون اساسی ایران، عالی‌ترین چارچوب و منبع سیاستگذاری قلمداد می‌شود.
سند چشم انداز بیست ساله ایران دارای فراگیری سیاستگذاری است، زیرا هدفش قرار دادن ایران در جایگاه اول منطقه مهم و بزرگ آسیای جنوب غربی بوده است، بنابراین همه حوزه‌ها و حلقه‌های سیاستگذاری را پوشش داده است.
اگر چه سند چشم انداز 20 ساله دارای بنیان اقتصادی است و زیربنای این سند نیز رشد و توسعه اقتصادی اما به صراحت می‌توان ادعا نمود که زیربنای اقتصاد در عصر کنونی، سیاست خارجی، دیپلماسی فعال و تجارت محور است. حکمرانی می‌تواند تحریم‌های فلج کننده ایالات متحده امریکا و غرب را دلیل اصلی برآورده نشدن اهداف چشم انداز 1404 بیان نماید، اما همین دلیل و بسیاری دلایل دیگر به ناسازی و ناکارآمدی سیاستگذاری خارجی و دیپلماسی ایران بازمی‌گردد که در پشتیبانی و رشد دیگر حوزه‌های سیاستگذاری عمومی ایران ناتوان بوده است.
پرسش اصلی این است که چرا ایران بر اساس اهداف سند چشم انداز، اکنون در ابتدای سال 1404 در جایگاه اول منطقه قرار نگرفته است؟ پاسخگویی به این پرسش نیازمند یک ارزیابی و آسیب شناسی دقیق است که حکمرانی می‌بایست آن را در دستورکار قرار دهد. ارزیابی و آسیب‌شناسی که می‌تواند همانند گزارش سالیانه تفریغ بودجه باشد. موفقیت و تحقق نسبی اهداف سند چشم انداز 20 ساله، می‌توانست بخش بزرگی از فشارهای ژئوپلیتیک کنونی بر ایران را نیز خنثی نماید. بنابراین اگر قرار بر اعلام پایان سند چشم‌انداز باشد نیز حکمرانی می‌بایست ارزیابی و آسیب شناسی طرح‌ریزی تا اجرای این سند سیاستگذاری راهبردی را با دقت فراوان انجام و نتایج آن را اعلام نماید.
