دکترسعید پورعلی
استادیار علوم سیاسی و عضو هیات علمی جهاد دانشگاهی
مرکز بین المللی مطالعات صلح-IPSC
کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی ، اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی را در شکل یک طرح مجزا در دست بررسی دارد. یکی از محورهای مهم اصلاح این قانون ، به جایگاه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد اختصاص دارد. متاسفانه نمایندگان مجلس برخلاف لایحه پیشنهادی دولت وبا تصویب بند” ز” تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ ” کلیه وظایف، اختیارات ، ساختار و تشکیلات دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را با حفظ شخصیت حقوقی مستقل و رعایت ضوابط و مقررات مربوط به وزارت امور اقتصاد و دارایی منتقل کرده و وزیر امور اقتصاد و دارایی را مسئول اجرای قوانین مرتبط با حوزه مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی معرفی کرده اند. این بند در حالی در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید که دولت سیزدهم در قالب بند”ح” تبصره ۱۸ لایحه بودجه پیشنهادی سال ۱۴۰۱ از نمایندگان مجلس درخواست کرده بود ” از سال ۱۴۰۱ دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه با حفظ شخصیت حقوقی مستقل و با رعایت ضوابط و مقررات زیر نظر رئیس جمهور اداره شود”. این پیشنهاد یعنی بازگشت به روال منطقی و درست قبل از برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران.
دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری -صنعتی در جغرافیای نظام اجرایی کشور ، تا قبل از برنامه ششم توسعه زیر نظر ریاست جمهوری بود ولی به استناد تبصره ماده ۲۳ قانون مصوب سال ۱۳۹۵ زیر نظر وزارت امور اقتصاد و دارایی منتقل شد.موافقان تصویب ماده ( ۲۳) قانون برنامه ششم توسعه اعتقاد داشتند به دلیل حاکم بودن وزارت اقتصاد در حوزه های سرمایه گذاری ، بخش بانکی ، مالیات و امور گمرکی ، این جابجایی می تواند به بهبود عملکرد مناطق آزاد منتهی شود. این در حالی است که استدلال های منطقی مخالفان تصویب این ماده نتوانست موثر واقع شده و جایگاه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی به زعم نگارنده دچار افول شد.چرا از واژه ” افول” برای این جابجایی استفاده می کنم؟
چون با تنزل جایگاه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی و همچنین مدیران عامل مناطق آزاد تجاری – صنعتی ، هماهنگی و انسجام بین دستگاه های اجرایی مستقر در محدوده منطقه آزاد از ریل خارج شده و عملا مدیریت یکپارچه که مر صریح قانون مادر یعنی قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب سال ۱۳۷۲ است، از بین رفته است.
به باور نگارنده ، روال پیش از برنامه ششم، اختیارات و قدرت برنامه ریزی و اجرایی بیشتری برای تحقق اهداف تاسیس این سازه های توسعه ای، به متولیان مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی می داد. در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی ، مصوب سال ۱۳۷۲ مجلس شورای اسلامی ، برای تمهید شرایط مناسب جذب سرمایه گذار خارجی، صادرات ، تولید ، توسعه زیرساخت های منطقه ای و انجام کمک های توسعه ای جایگاه متولیان مناطق به گونه ای تعریف شده که بتوانند نقش حاکمیتی برجسته ای ایفا کنند. برهمین اساس متن قانون نگارش شده و اصلاحات بعدی به گونه ای پیش رفت تا این مناطق بتوانند با ساختار و اختیارات ویژه نسبت به انجام ماموریت های گسترده مانند شکوفایی صنعت و اقتصاد ملی و منطقه ای و وظایف عمرانی و آبادانی چالاک و چابک عمل کنند. تولد لایحه ” اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی” در سال ۱۳۷۴ با همین توجیهات اتفاق افتاد. در این لایحه آمده بود ” نظر به این که در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران ابهاماتی در زمینه های پولی و بانکی ، نحوه هماهنگی دستگاه های اجرایی و نحوه اخذ عوارض وجود دارد.این امر مشکلات و مسائلی را در اجرای قانون مذکور و اهداف و برنامه های مورد نظر به وجود آورده است به منظور رفع موانع موجود و ایجاد هماهنگی مطلوب در زمینه های اقتصادی و اجرایی در مناطق آزاد، اصلاح ماده ۲۷،پیشنهاد داده شد که با موافقت نمایندگان مجلس شورای اسلامی روبرو شد. بر اساس ماده اصلاحی ۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد صنعتی- تجاری آمده است” به منظور ایجاد هماهنگی در فعالیت های مناطق آزاد، حسب مورد و با تایید وزیر ذی ربط به یکی از دو روش زیر عمل خواهد شد
الف- دستگاه های اجرایی ( وابسته به قوه مجریه) اختیارات خود در منطقه را به رییس هیات مدیره و مدیر عامل سازمان های مناطق آزاد تفویض نمایند.
ب- مدیران ، روسا و سرپرستان دستگاه های اجرایی مستقر در مناطق آزاد به پیشنهاد رئیس هیات مدیره و مدیر عامل سازمان و به حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب می شوند” . لایحه در سال ۱۳۷۸ به تصویب مجلس رسید. به نظر می رسید ارتقا جایگاه سازمان های مناطق آزاد برای بهبود عملکرد مناطق و دستگاه های اجرایی ضرورتی است انکار ناپذیر. البته عدم تمکین برخی از دستگاه های اجرایی نسبت به جاری سازی ماده ۲۷ تقریبا همه مناطق را با شدت و ضعف به چالش کشید. اهمیت بهبود عملکرد و ارتقا سطح هماهنگی بین و در مناطق آزاد و دستگاه های اجرایی مستقر در مناطق ایجاب می کرد که با حساسیت ، جایگاه دبیرخانه و مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ارکان مناطق در قالب حمایت های قانونی ریشه دار تر شود. برهمین اساس شاهد بودیم که در در قانون برنامه پنجم توسعه ، مجددا در قالب ماده ۱۱۲ به این مهم پرداخت شد. در این ماده با اشاره به ضرورت ساماندهی مناطق و ، ایفا نقش موثر انها در تحقق اهداف سند چشم انداز بیست ساله نظام ، اعمال مدیریت یکپارچه مورد تاکید قرار گرفت.
همچنین تحقق مدیریت یکپارچه را با مفاهیم مهم و محوری چون رشد اقتصادی، هم پیوندی و تعامل اثر گذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی و ارائه الگوی توسعه ملی در بخش های مختلف گره زده است. در این ماده مدیران سازمان های مناطق آزاد به نمایندگی از دولت ،بالاترین مقام منطقه معرفی و کلیه اختیارات و مسئولیت های دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در منطقه به استثنا نهادهای دفاعی و امنیتی و دستگاه های زیر نظر رهبری به عهده آنهاست.
متن این مصوبات ناظر بر سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی بود و در مورد جایگاه قانونی دبیرخانه مصوبه ای وجود نداشت. بخشی از اقتدار سازمان ها ی مناطق به جایگاه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و دبیرخانه برمی گردد. متاسفانه بعلت اختلاف سلیقه های سیاسی و فقدان فضای مناسب گفت و گو بین دبیرخانه و نهاد تقنین، در سال ۱۳۹۳ طرحی در مجلس تهیه و ارائه شد هدف آن حذف دبیر و جایگزینی وزیر امور اقتصاد و دارایی به عنوان دبیر شورای بود. با عنایت به وسعت وظایف و مسئولیتهای وزیر امور اقتصاد ودارایی از همان ابتدا مشخص بود که واگذاری این مسئولیت سنگین و حیاتی به وزیر به معنای بهبود عملکرد و افزایش اقتدار مناطق نخواهد بود.خوشبختانه این طرح به تصویب نمایندگان مجلس نرسید. متاسفانه تحت تاثیر همین فضا در قالب تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه ششم توسعه جایگاه دبیرخانه تحت الشعاع اختلاف سلیقه های مدیریتی از مجموعه تحت نظر نهاد ریاست جمهوری خارج و با حفظ شخصیت حقوقی مستقل به وزارت اقتصاد و دارایی منتقل شد.براساس همین تبصره وزیر اقتصاد و دارایی مسئول اجرای قوانین مرتبط با حوزه مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ویژه اقتصادی شد.
این انتقال در حالی صورت گرفت که در سال ۱۳۹۶ براساس ابلاغ ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه ، مجددا مدیران عامل سازمان های مناطق آزاد از طرف دولت به عنوان بالاترین مقام منطقه محسوب شده و همه وظایف ، اختیارات و مسئولیت های دستگاه های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی ، امنیتی و تحت نظر مقام معظم رهبری برعهده آنها قرار داده شد.لذا تغییر جایگاه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری – صنعتی از زیر مجموعه ریاست جمهوری به وزارت خانه امور اقتصاد ودارایی با واقعیت های ماموریت سازمان های مناطق ( توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، مدیریت شهری ، ارائه خدمات شهری ، کمک های توسعه ) هیچ سنخیت و تناسبی ندارد. در شرایطی که ماموریت ها و شرح وظایف سازمان های مناطق جامع و فراگیر است ، نمی توان دبیرخانه این مجموعه را در دایره اقتصاد تعریف و تنزل داد. برآورده ساختن انتظارات پیش روی مناطق آزاد نیاز به یک نگاه جامع نگر در مورد ساختار ، امکانات و شرح وظایف دارد.
شکاف موجود بین جایگاه دبیرخانه و دبیر شورای عالی مناطق آزاد با مدیران عامل سازمان ها بعنوان نمایندگان عالی دولت در منطقه خود ، می تواند این مناطق را دچار چالش های جدی کند. لذا شایسته است، دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد ، از فرصت تدوین برنامه هفتم توسعه برای بازگرداندن قطار از ریل خارج شده مناطق آزاد با حضور موثر در کمیته های تدوین برنامه، دفاع در کمیسیون های بررسی برنامه هفتم و صحن علنی مجلس این دوگانگی حاکم بر ساختار مناطق آزاد تجاری – صنعتی برطرف کند. اساسا تعیین تکلیف ساختار مناطق آزاد و جایگاه دبیرخانه در چهارچوب قانون بودجه که کارکرد و ماهیت سالانه دارد ، خارج از ظرفیت های این سند است. دولت هم باید از فرصت تدوین برنامه هفتم توسعه برای حل این شکاف و برخی از مسائل به ویژه مالیات ها و قوانین گمرکی که در حال مزیت زدایی از مناطق است ، بهره ببرد.
به نظر می رسد یکی از مهم ترین مسائل اولویت دار پیش روی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد ، حضور ساختارمند و فعال در تدوین سند برنامه هفتم توسعه است. اگر این فرصت به هر دلیل از دست برود ، ۵ سال پیش رو ، سال های پرچالش خواهد بود.همچنین آماده سازی پیشنهاد “ماده “و “احکام “با هدف تقویت جایگاه مناطق آزاد در برنامه هفتم توسعه نیاز به اهتمام ویژه دبیرخانه دارد. مشارکت سازمان های مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و کارشناسان و صاحب نظران این حوزه می تواند ضمن تقویت جایگاه مناطق در برنامه هفتم، تکالیفی دال بر تامین مالی برای توسعه زیر ساخت های این مناطق از محل اعتبارات عمومی و صندوق توسعه ملی ، به همراه داشته باشد.
واژگان كليدي: خطا, استراتژیک , مناطق آزاد, ویژه اقتصادی,,دکترسعید پورعلی
