جایگاه مناطق آزاد تجاری صنعتی در سیاست های کلی ابلاغی و برنامه هفتم توسعه

 

دکتر سعید پورعلی 

عضو هیات علمی جهاددانشگاهی

مرکز بین المللی مطالعات صلح-IPSC

 

رئیس‌جمهور منتخب، مسعود پزشکیان، در طول ایام رقابت‌های چهاردهمین دوره انتخابات، بارها خود را مجری سیاست‌های کلی ابلاغی مقام رهبری و برنامه هفتم توسعه کشور معرفی کرد. با فرض پذیرش این رویکرد دولت چهاردهم، جا دارد مروری به جایگاه مناطق آزاد تجاری صنعتی در سیاست‌های کلی ابلاغی و برنامه هفتم توسعه کشور داشته باشیم.

در حال حاضر حدود ۱۶ منطقه آزاد و ۸۰ منطقه ویژه اقتصادی مصوب در کشور وجود دارد. علاوه براین تلاش زیادی به‌ویژه از سوی نمایندگان مجلس در قالب ارائه طرح برای افزایش تعداد این مناطق در جریان است. مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی در بسیاری از کشورها به‌ویژه کشورهای عربی سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی، در آزمون اثربخشی و کارآمدی سربلند بیرون آمده‌اند. این مناطق، باهدف گذار از اقتصادی دولتی، غیررقابتی، رانتی و دستوری به سمت اقتصادی غیردولتی، رقابتی، غیر رانتی و آزاد تشکیل می‌شوند. افزایش روزافزون نقش این مناطق در اقتصاد ملی از طریق ایجاد ظرفیت‌های نوین و فعال‌سازی مزیت‌های موجود، مسیری برای شتاب بخشی به توسعه کشورهاست.

ماده یک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۷ شهریورماه ۱۳۷۲ هدف از تأسیس این مناطق را” تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی ” معرفی کرده است.

بر اساس بند اول اصل ۱۱۰ قانون اساسی، یکی از مهم‌ترین وظایف رهبری، تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام است. نهاد سیاست‌های کلی نظام، نهادی نوپا و بدیع در حقوق اساسی محسوب می‌شود و ضرورت وجود آن پس از اجرای قانون اساسی سال ۱۳۵۸ ایجادشده بود به‌طوری‌که در بازنگری سال ۱۳۶۸ بسیاری از اعضای شورای بازنگری تأکید فراوانی بر گنجاندن این مسئله در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران داشتند و در نتیجه این نهاد وارد قانون اساسی گردید. سیاست‌های کلی نظام، بر مبنای اصول و اهداف جمهوری اسلامی ایران تعیین می‌گردد و چارچوب‌ها و جهت‌گیری‌های کشور را در همه عرصه‌های حکومتی مشخص می‌کند؛ با این توضیح که قانون‌گذاری در جامعه دو بُعد دارد. بُعد شکلی و بُعد ماهوی. ماهیت قوانین را سیاست‌گذار تعیین می‌کند و شکل قوانین و نحوهٔ اجرای قانون را قانون‌گذار و حقوقدان معین می‌کند. بنابراین لازم است سیاست‌های کلی، ماهیت و جهت‌گیری قوانین و نیازهایی که برای حرکت توسعه‌ای، جامعه وجود دارد را رهبری نظام معین کند. از این منظر سیاست‌های کلی، جهت‌گیری‌ها و ماهیت قوانین و سند بالادستی قوانین است. پیشینه تدوین و ابلاغ سیاست‌های کلی از سال ۱۳۷۲ آغاز شده است
از این سال تاکنون ۵۶ سند به‌عنوان سیاست‌های کلی ابلاغ‌شده است. دایره سیاست‌های کلی شامل برنامه‌های توسعه، شبکه‌های اطلاع رسانه‌ای رایانه‌ای، انرژی، امنیت اقتصادی، منابع طبیعی، منابع آب، بخش معدن، اقوام و مذاهب، حمل‌ونقل، امنیت قضایی، مشارکت اجتماعی، امنیت ملی، شهرسازی، مسکن، قضایی، ارتباطات مخابراتی و پستی، چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران، سرمایه‌گذاری، توسعه علمی و تحقیقاتی، کشاورزی، صنعت، پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه، کشاورزی، وحدت و همبستگی ملی، حفظ شأن و استقلال قضات، ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و سازمان‌دهی امور ایثارگران، اصل ۴۴ قانون اساسی، مبارزه با مواد مخدر، نظام اداری، اصلاح الگوی مصرف، امنیت فضای تولید و تبادل اطلاعات، اشتغال، آمایش سرزمین، خودکفایی دفاعی و امنیتی، تولید ملی و حمایت از کار و سرمایه ایرانی، تحول در آموزش‌وپرورش، اقتصاد مقاومتی، حسن اجرای سیاست‌های کلی، سلامت، جمعیت، علم و فناوری، محیط‌زیست، خانواده، انتخابات، قانون‌گذاری، تأمین اجتماعی و توسعه دریامحور است. مناطق آزاد تجاری صنعتی براساس ویژگی‌های چون مرزنشینی، بندری و جزیره‌ای بودن ومهم تر از همه برخورداری از مزیت دریا، ارتباط چند لایه با اسناد ابلاغی سیاست‌های کلی نظام و بعدتر اسناد توسعه و سند بودجه سالانه، می‌توانند تعریف و برای پشتیبانی از جایگاه ملی خود به‌عنوان قطب تا و کانون‌های توسعه، فرصت سازی کنند. براین باورم که مناطق آزاد تجاری صنعتی کشور از لایه‌های فرصت سازی چون دریا، مرزنشینی، جزیره‌ای، بندر، مهاجرت، جامعه محلی و بومیان و مهم‌تر از همه امنیت در اسناد سیاست‌های کلی، کمتر بهره برده‌اند. مرور اسناد سیاست‌های کلی ابلاغی مقام رهبری، نشان می‌دهد که در برخی از این اسناد به‌صورت مستقیم و در برخی غیرمستقیم به ظرفیت‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی اشاره‌شده است. اگر لایه‌های ارتباطی پیش‌گفته یعنی مرز، بندر، ساحل، جزیره، دریا، انرژی، ترانزیت، مهاجرت و بومیان را به کلیدواژه‌های مرتبط با مناطق آزاد تجاری صنعتی اضافه کنیم، ادبیات بسیار غنی و پرتکراری برای فرصت سازی در اختیار مدیران و متولیان قرار می گیرد. با این رویکرد می توان ادعا کرد، یکی از تکیه‌گاه‌های حمایتی برجسته برای مبانی و کارکرد مناطق آزاد تجاری صنعتی، سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری است. شوربختانه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی، در تبیین کارکرد مناطق آزاد تجاری صنعتی، کمتر از فرصت سازی این اسناد الزام‌آور برای مزیت سازی، ایجاد درآمدهای پایدار، جایابی تعریف‌شده در اقتصاد ملی و جذب اعتبارات عمومی با هدف توسعه زیرساخت‌ها، بهره برده است.

بند ۱۱ سیاست‌های کلی در حوزه اقتصاد مقاومتی مصوب ۱۳۹۲ سندی است که به‌صورت مستقیم به کارکرد و اهداف مناطق آزاد تجاری صنعتی اشاره‌کرده است. بر اساس مفاد این بند،” توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به‌منظور انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج “به‌عنوان چارچوب‌ها و جهت‌گیری‌های کشور در همه عرصه‌های حکومتی، از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ‌شده است. همچنین دربند ۴ سیاست‌های کلی حاکم بر برنامه ششم توسعه مصوب نهم تیرماه ۱۳۹۴ به حوزه سیاست‌گذاری ابلاغ‌شده است” برای توسعه پیوندهای اقتصادی و تجاری متقابل و شبکه‌ای کشور به‌ویژه با کشورهای منطقهٔ آسیای جنوب غربی، تبدیل‌شدن به قطب تجاری و ترانزیتی و انعقاد پیمان پولی دو و چندجانبه با کشورهای طرف تجارت با ایران از ظرفیت مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی (با عبارت در چارچوب بند ۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی) به‌عنوان قطب ها و کانون‌های توسعه، استفاده شود.

نگاهی به بند ۴۴ سیاست‌های کلی ابلاغی برنامه چهارم توسعه مصوب ۱۳۸۲، بند ۱۲،۲۱،۲۳، ردیف ۲ بند ۳۵ و بند ۴۱ سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۷، بند ۱۱ سیاست‌های کلی ابلاغی جمعیت مصوب ۱۳۹۳، بندهای ۱،۲،۳ و ۴ بخش “ه”، ردیف ۲ بند”و” و ردیف ۵ بند”ز” سیاست‌های کلی آمایش سرزمین مصوب ۱۳۹۰ و تمام بندهای سیاست‌های کلی توسعه دریا محور با تاکید بر ظرفیت بند ۹ مصوب ۱۴۰۲ نشان می‌دهد که چه ظرفیت‌های سیاستی ممتاز و منحصربه‌فردی برای مزیت و فرصت سازی در مناطق آزاد تجاری صنعتی و بعضاً ویژه اقتصادی، وجود دارد.

نگاهی به بندهای ۱۰ و ۱۱ بخش زیربنای و ۱۷ بخش فرهنگی اجتماعی، سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری برای تدوین برنامه هفتم توسعه فرهنگی اجتماعی و اقتصادی، نشان می‌دهد فعال‌سازی مزیت‌های جغرافیایی و سیاسی، تبدیل ایران به مرکز مبادلات و خدمات تجاری، انرژی، ارتباطات و حمل‌ونقل، توجه ویژه به دریا، سواحل، بندرها، آب‌های مرزی و توسعه صنعت گردشگری جهت‌گیری‌های حکومتی است که می‌تواند برای مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی مزیت و فرصت سازی کند، اما هنوز این مناطق با برخی محدودیت‌ها مواجه هستند. این محدودیت‌ها شامل موارد زیر است:

1. مقررات گمرکی: هرچند مناطق آزاد معافیت‌های گمرکی دارند، اما برخی قوانین و مقررات گمرکی در مورد واردات و صادرات کالاها همچنان اعمال می‌شود.
2. محدودیت در سرمایه‌گذاری خارجی: در برخی موارد، سرمایه‌گذاری‌های خارجی ممکن است تحت شرایط خاصی قرار گیرد و نیاز به تایید نهادهای مربوطه داشته باشد.
3. قوانین کار و استخدام: ممکن است برخی از قوانین مربوط به حقوق و دستمزد و همچنین استخدام و اخراج کارکنان در مناطق آزاد متفاوت باشد که می‌تواند موجب پیچیدگی‌هایی شود.
4. محدودیت‌های بانکی: برخی بانک‌ها ممکن است در ارائه خدمات مالی به شرکت‌ها و کسب‌وکارهای مستقر در مناطق آزاد با محدودیت‌هایی مواجه شوند.
5. نظارت و کنترل دولتی: مناطق آزاد تحت نظارت و کنترل نهادهای دولتی خاص قرار دارند که ممکن است فرآیندهای مدیریتی را پیچیده کند.
6. قوانین مالیاتی: درحالی‌که مناطق آزاد از برخی مالیات‌ها معاف هستند، ممکن است با قوانین خاص مالیاتی و تسهیلات محدود مواجه شوند.
7. مقررات زیست‌محیطی: هرچند مناطق آزاد به ایجاد رونق اقتصادی کمک می‌کنند، اما باید از لحاظ زیست‌محیطی نیز طبق قوانین خاصی عمل کنند.

در مجموع، این محدودیت‌ها ممکن است بر عملکرد و جذابیت مناطق آزاد تأثیر بگذارند و نیازمند برنامه‌ریزی و اصلاحات مستمر برای بهبود شرایط این مناطق هستند.

لایحه برنامه هفتم توسعه که در تاریخ ۲۸ خرداد ۱۴۰۲ توسط رئیس‌جمهور به مجلس تقدیم شد و شامل ۲۴ فصل و ۱۱۷ ماده بود، می‌توانست به بهبود وضعیت مناطق آزاد کمک کند، به شرطی که مفاد پیشنهادی در مسیر حمایت از مناطق تنظیم می‌شد و پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی، به‌درستی اجرا شود و حمایت‌های لازم از سوی دولت و نهادهای مرتبط انجام گیرد. فعالان اقتصادی مناطق آزاد انتظار داشتند در لایحه تقدیمی به مجلس شورای اسلامی در مورد برخی از موضوع هایی که با بهبود عملکرد مناطق آزاد ارتباط مستقیم دارد، تعیین تکلیف می شد. موضوع های زیر می تواند به ارتقاء جایگاه و عملکرد مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی منجر شود.

1- تسهیل فرایندهای تجاری: کاهش بوروکراسی و تسهیل مراحل اداری می‌تواند جذب سرمایه‌گذاران و فعالین اقتصادی را افزایش دهد.

2-معافیت‌های مالیاتی و حمایت‌های اقتصادی: معافیت‌های مالیاتی و دیگر حمایت‌ها ممکن است به افزایش سرمایه‌گذاری در این مناطق کمک کرده و به تولید مشاغل بیشتر و توسعه اقتصادی منجر شود.

3- توسعه زیرساخت‌ها: سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها موجب بهبود دسترسی به بازارها و افزایش کارایی فعالیت‌های تجاری خواهد شد.

4-ایجاد فرصت‌های نوآوری: حمایت از فناوری و نوآوری می‌تواند به توسعه کسب‌وکارهای جدید و اشتغال‌زایی کمک کند.

5-تقویت صادرات: با ارائه تسهیلات برای صادرات، مناطق آزاد می‌توانند به‌عنوان دروازه‌های صادراتی کشور عمل کنند و به افزایش درآمدهای ارزی کمک کنند.

بااین‌همه جهت‌گیری لایحه برنامه هفتم توسعه در برخی از مفاد پیشنهادی، نگرانی‌های فعالان اقتصادی و سرمایه‌گذاران را به دنبال داشت. به نظر می‌رسید ضعف دانشی و بینشی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی در ارزیابی و تحلیل آثار و نتایج چند بند از لایحه بر عملکرد مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی، بخش خصوصی و فعالان اقتصادی را به این نتیجه رسانده بود، برای اصلاح جهت‌گیری لایحه که تضعیف‌کننده مناطق آزاد تجاری صنعتی بود، فعالانه ورود کرده و از همه ظرفیت‌های خود برای بازنگری در بندهای لایحه که روال‌ها و فرایندهای موازی و مزاحم برای مناطق ایجاد می‌کرد، بهره ببرند. بندهای متعددی در لایحه تقدیمی به مجلس وجود داشت که نافی استقلال این مناطق و باب دخالت و موازی کاری دستگاه‌های اجرایی با سازمان‌های مناطق آزاد را می‌گشود.

مفاد و محتوای بند “الف”ماده ۴ (فرایند جدید صدور و تمدید مجوزهای کسب‌وکار در مناطق آزاد و ویژه)، بند”الف”ماده ۲۲ (نحوه ارزیابی شاخص‌ها و ضوابط زیست‌محیطی طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ و توسعه‌ای مناطق آزاد و ویژه اقتصادی)، بند “ت”ماده ۳۳ (تاسیس مناطق ویژه تولید و صادرات محصولات گلخانه‌ای بزرگ‌مقیاس برای تولید گیاهان روغنی در محدوده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی)، بند “پ”ماده ۳۵ (تکلیف شیوه واگذاری اراضی ملی به اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی در مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی) و بند “چ” ماده ۸۲ (ناظر بر ایجاد مدیریت یکپارچه و متمرکز در حوزه گردشگری ساحلی و دریایی)، دغدغه‌های بسیاری را برای ساکنان، سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی ایجاد کرد. البته ناگفته نماند که برخی از ماده‌ها و بندهای لایحه، فرصت‌های مناسبی برای توسعه عملکردی مناطق آزاد ایجاد می‌کرد. بند “ب” ماده ۵۸(ایجاد و توسعه زیرساخت‌های صادراتی)، ماده‌های ۶۰،۶۱ و ۶۲ و بندهای این ماده‌ها که ناظر بر فرصت سازی برای شتاب بخشی به اقتصاد دریا محور و بند “ب” ماده ۸۲ مبنی بر تکلیف صدور مجوز و اعمال معافیت حقوق ورودی برای واردات کشتی‌های گردشگری، شناورهای تفریحی، وسایل نقلیه و تجهیزات ویژه گردشگری، از ظرفیت‌های مناسب لایحه برای فرصت سازی و تقویت عملکردی مناطق آزاد تجاری صنعتی است.

سرنوشت کارزار نفس‌گیر بخش خصوصی، فعالان اقتصادی، سرمایه‌گذاران و جامعه محلی مناطق آزاد تجاری صنعتی برای بازنگری لایحه پیشنهادی دولت به مجلس شورای اسلامی، با حذف یا اصلاح ماده‌ها و بندهای که در مسیر تضعیف مناطق آزاد بود، به بخش عمده‌ای از اهداف خود رسید. حذف بند “الف” ماده ۴ و بند “پ” ماده ۳۵ و اصلاح بند”ت” ماده ۳۳ کمی از دغدغه‌های فعالان اقتصادی را کاهش داد. اگرچه نگارنده براین باورم که در صورت مشارکت هدفمند و هوشمندانه مدیران مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی به‌ویژه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد، در برهه تدوین برنامه‌های توسعه، می‌توان جایگاه این مناطق را با اتکا به سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، تثبیت و ارتقا بخشید.

قانون برنامه هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در تاریخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۹ توسط مجلس شورای اسلامی تصویب و به تایید شورای نگهبان رسید. جایگاه مناطق آزاد تجاری صنعتی در سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، سند احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ و قانون پیش رو که به‌عنوان اسناد بالادستی در تدوین برنامه عملیاتی سالیانه دولت (قانون بودجه) مرجعیت دارند، باید همواره مدنظر مدیران و متصدیان دبیرخانه شورای عالی، مدیران مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و فعالانه بخش خصوصی باشد. تلاش نگارنده در این یادداشت آن بود تا سیمای روشن از ظرفیت سیاست‌های کلی ابلاغی و برنامه هفتم توسعه در حمایت از توسعه و گسترش فعالیت‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی ارائه دهم. جا دارد قبل از ترسیم جایگاه مناطق آزاد تجاری صنعتی در قانون برنامه هفتم توسعه، با همین رویکرد، نگاهی به سند بالادستی احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور هم داشته باشیم. اهمیت این قانون ازآن‌جهت است که حتی پس از انقضای برنامه پنجم و ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران لازم‌الاجراست. این قانون مشتمل بر هفتادوسه ماده و صد تبصره است که هدف آن ایجاد ثبات و استمرار در سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه‌ای کشور بدون نیاز به تدوین برنامه‌های جدید برای هر دوره زمانی مشخص است. برخی از مهم‌ترین مواد این قانون به شرح زیر است:

1. ماده ۱: مشخص کردن اهداف کلی در حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و محیط‌زیست.
2. ماده ۲: تعیین اصول و مبانی سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در کشور.
3. ماده ۳: تأکید بر ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی در راستای تحقق اهداف توسعه‌ای.
4. ماده ۴: توجه به توسعه پایدار و ضرورت حفظ محیط‌زیست.
5. ماده ۵: لزوم برقراری عدالت اجتماعی و توزیع عادلانه منابع و امکانات.
6. ماده ۶: تعیین وظایف و مسئولیت‌های دستگاه‌ها در اجرای برنامه‌های توسعه.
7. ماده ۷: راهکارهایی برای تأمین منابع مالی موردنیاز.
8. ماده ۸: ارائه گزارش‌های سالانه از پیشرفت و چالش‌های مرتبط با اجرای برنامه‌ها.

برای شفاف شدن کارکرد قانون احکام دائمی توسعه کشور پاسخ به این پرسش ضروری به نظر می‌رسد: چه تفاوتی بین قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و برنامه‌های توسعه پنج‌ساله وجود دارد؟ تفاوت‌های اساسی بین قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و برنامه‌های توسعه پنج‌ساله عبارت‌اند از:

1. ماهیت و هدف:
   • قانون احکام دائمی: این قانون چارچوب‌های کلی و دائمی برای مدیریت و اجرای برنامه‌های توسعه کشور را تعیین می‌کند. به عبارتی، احکام دائمی به‌نوعی اصول و قواعد کلی مربوط به توسعه را پایه‌ریزی می‌کنند که باید در تمامی برنامه‌ها رعایت شوند.
   • برنامه‌های توسعه پنج‌ساله: این برنامه‌ها دارای اهداف کوتاه‌مدت و مشخصی هستند که برای یک دوره پنج‌ساله طراحی‌شده‌اند. هر برنامه شامل پروژه‌ها، سیاست‌ها و فعالیت‌های خاصی است که باید در طول این دوره به اجرا درآید.
2. مدت‌زمان:
   • احکام دائمی: این احکام به‌صورت دائمی و امکان تغییر آن‌ها به‌ندرت و در شرایط خاص وجود دارد.
   • برنامه‌های پنج‌ساله: این برنامه‌ها به‌صورت دوره‌ای و برای هر پنج سال تنظیم می‌شوند و ممکن است با توجه به شرایط اقتصادی، اجتماعی و نیاز کشور تغییر کنند.
3. سطح جزئیات:
   • قانون احکام دائمی: عمدتاً اصول کلی و ساختارهای قانونی را فراهم می‌کند و به جزئیات اجرایی کمتری می‌پردازد.
   • برنامه‌های پنج‌ساله: این برنامه‌ها دقیقاً به جزئیات پروژه‌ها، تخصیص منابع، جدول زمانی و معیارهای ارزیابی موفقیت پروژه‌ها پرداخته و شامل مشخصات عملیاتی هستند.
4. تصویب و اجرا:
   • احکام دائمی: برای تصویب این قانون نیاز به مراحل قانونی خاص و تائید نهادهای مرتبط مانند مجلس شورای اسلامی دارد.
   • برنامه‌های پنج‌ساله: این برنامه‌ها نیز به تصویب مجلس می‌رسند، اما معمولاً ممکن است سریع‌تر و با شرایط خاص بازنگری یا اصلاح شوند.

به‌طور خلاصه، قانون احکام دائمی به‌عنوان یک چارچوب کلی عمل می‌کند درحالی‌که برنامه‌های توسعه پنج‌ساله به‌عنوان دستورالعمل‌های مشخص برای تحقق پروژه‌های خاص در یک دوره زمانی معین طراحی‌شده‌اند.

بندهای “الف” و “ب” ماده ۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور به نحوه فعالیت دانشگاه‌ها و ضوابط پذیرش دانشجو در مناطق آزاد تجاری صنعتی می‌پردازد. بر اساس بند “الف” این ماده ” دانشگاه‌های کشور، حسب مورد به تشخیص وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با تصویب شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های مربوط، می‌توانند نسبت به تأسیس شعب در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و نیز در خارج از کشور به‌صورت خودگردان و با دریافت شهریه از داوطلبان اقدام کنند”. همچنین دربند”ب” به معرفی ضوابط پذیرش دانشجو در شعب دانشگاه‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی و بهره‌مندی از معافیت تحصیلی می‌پردازد.

یکی دیگر از ماده‌های مهم قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه ماده ۶۵ و بندهای ۷ و تبصره‌های ۴ گانه آن است. بندها و تبصره‌های این ماده برای تحقق اهداف زیر تدوین، تصویب و ابلاغ‌شده است:

۱-ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

۲-ایفای نقش مؤثر آن‌ها در تحقق اهداف سند چشم‌انداز بیست‌ساله

۳-اعمال مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی

۴-ایجاد رشد اقتصادی مناسب

۵- هم پیوندی و تعامل اثرگذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی

۶- ارائه الگوی ملی در بخش‌های مختلف

۷-گسترش ارتباطات علمی با مراکز و نهادهای آموزشی و تحقیقاتی معتبر بین‌المللی

۸-ایجاد نمایندگی دانشگاه‌های داخلی و معتبر خارجی

۹- تأسیس دانشگاه‌های خصوصی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی

۱۰- فقرزدایی از مناطق آزاد تجاری صنعتی

دربند “الف” ماده ۶۵ مدیران سازمان‌های مناطق آزاد را به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه معرفی و اشاره دارد که کلیه وظایف، اختیارات و مسؤولیت‌های دستگاه‌های اجرائی دولتی مستقر در این مناطق به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آن‌ها است. همچنین این بند تأکید می‌کند “سازمان‌های مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می‌شوند”.

 بند “ب” این ماده به طرح معافیت از پرداخت ورودی کالاهای تولید و یا پردازش‌شده در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به هنگام ورود به سایر نقاط کشور به نسبت مجموع ارزش‌افزوده و ارزش مواد اولیه و قطعات داخلی به‌کاررفته در آن، می‌پردازد.

دربند “پ” ماده ۶۵ به سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی اجازه می‌دهد تا هزینه‌های بندری بابت ارائه خدمات در بنادری که در محدوده منطقه قرار دارند، دریافت کنند. همچنین به این مناطق اجازه داده می‌شود نسبت به ثبت و ترخیص کشتی‌ها طبق قوانین جاری و بین‌المللی اقدام کنند.

بند”ت ” این ماده به معافیت مبادلات کالا از کلیه عوارض (به‌استثنای عوارض موضوع ماده (۱۰) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲/۶/۷)، مالیات و حقوق ورودی اشاره دارد. این معافیت‌ها باهدف حمایت از تولید در / صادرات از مناطق آزاد وضع‌شده است.

بند”ث” ماده ۶۵ احکام دائمی برنامه‌های توسعه باهدف گسترش ارتباطات علمی، ایجاد نمایندگی دانشگاه‌های معتبر داخلی و خارجی در این مناطق و تأسیس دانشگاه‌های خصوصی را مجاز دانسته است. این بند تکمیل‌کننده بندهای “الف” و “ب” ماده ۲ همین سند است.

استقرار مناطق آزاد تجاری صنعتی در جزایر و شهرهای بندری موضوع تعیین محدوده آبی این مناطق را ضروری می‌سازد. بسیاری از ظرفیت‌های تولیدی، گردشگری و تجاری این مناطق با دریا و محدوده آبی ارتباط تنگاتنگ درد. بند”ج” این ماده محدوده آبی مناطق آزاد تجاری صنعتی را به فاصله هشتصد متر از قلمرو خاکی مناطق آزاد تعیین کرده است. این محدوده از امتیازات قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی ایران مصوب ۱۳۷۲/۶/۷ و اصلاحات بعدی آن برخوردار است.

یکی از اهداف تأسیس مناطق آزاد تجاری صنعتی کمک به توسعه محلی و فقرزدایی از محدوده محل استقرار مناطق آزاد است. برای کمک به تحقق این هدف بند”ج” ماده ۶۵، سازمان‌های مناطق آزاد را موظف کرده است حداقل یک درصد (۱%) از محل وصول عوارض ورود و صدور کالاها و خدمات این مناطق را از طریق نهادهای حمایتی به محرومان و نیازمندان بومی این مناطق اختصاص دهند.

همان‌گونه که پیش‌ازاین گفته‌شده ماده‌هایی در برنامه هفتم توسعه کشور وجود دارد که می‌تواند در مسیر ظرفیت‌سازی برای توسعه فعالیت‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی مورد بهره‌برداری قرار گیرد. مفاد ماده‌های ۶۱،۶۲،۶۳ و ۶۰ فصل ۱۲ برنامه که به تکالیف مرتبط با گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریا محور و ردیف‌های ۱،۲،۳ بند”الف” و بند “ب ” ماده ۸۳ فصل ۱۷ ناظر بر تکالیف باهدف توسعه میراث فرهنگی و گردش گری از مصادیق بارز این فرصت و مزیت سازی است. به متصدیان، مدیران و فعالان اقتصادی و گردشگری مناطق آزاد تجاری صنعتی توصیه می‌کنم این ماده‌ها، بندها، ردیف‌ها و تبصره‌ها را با دقت و حساسیت مطالعه و پیگیری کنند.

با حذف بند “الف” ماده 4، بند”ت” ماده 33 وبند “پ” ماده 35 از لایحه برنامه هفتم توسعه ، دو بند”الف ” ماده 22 و بند “ب” ماده 58 فصل 12 با عنوان گذر( ترانزیت) و اقتصاد دریامحور به شکل مستقیم به نام “مناطق آزاد تجاری صنعتی ” اشاره کرده اند.

بند “الف” ماده 22 در فصل 3 قانون با عنوان “اصلاح ساختار بودجه” آمده است. هدف ماده 22 قانون الزام به رعایت استانداردهای زیست محیطی است.این اشاره هم ناظر بر تکلیفی است که مناطق ازاد تجاری صنعتی در حوزه حفاظت از محیط زیست دارند. در متن مصوبه آمده است “کلیه طرح(پروژه)های بزرگ جدید و طرح های توسعه‌ای‌ بزرگ که توسط دستگاه های اجرائی، بخش های خصوصی، تعاونی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در پهنه سرزمین از جمله مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی اجرائی می‌شود، باید قبل از اجرا بر اساس شاخص ها، ضوابط و معیارهای زیستمحیطی که به‌تصویب شورای‌عالی حفاظت محیط‌زیست می‌رسد، توسط سازمان حفاظت محیط‌زیست مورد ارزیابی اثرات زیستمحیطی قرارگیرد”. یکی از مزیت های ستودنی و خواستنی بسیاری از مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی، محیط زیست آنهاست. برخی از مناطق آزاد تجاری صنعتی در چارچوب برنامه جامع خود برای رسیدن به محیط زیستی پاک ، کربن صفر را هدف گرفته اند.

بند”ب” ماده 58 برنامه با هدف افزایش رقابت پذیری گذر( ترانزیت) از مسیر ایران نسبت به مسیرهای رقیب ، حمایت ها و مشوق های را پیش بینی کرده است. در این بند دو وزارت خانه نفت و راه شهرسازی مکلف شده اند با همکاری وزارت خانه های صنعت ، معدن و تجارت ،امورخارجه،بانک مرکزی و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی وویژه اقتصادی نسبت به ایجاد زیر ساخت های صادراتی نظیر تاسیسات برون ساحلی( آفشور)، مراکز باراندازو فضاهای مسقفبرای تسهیل صدور کالاهای ایرانی و تامین امنیت صادر کنندگان اقدام کنند. تقویت زیرساخت های انرژی، بهداشت و درمان، آموزش و بندری و فرودگاهی از مسائل مهم مناطق آزاد تجاری صنعتی است. به دلیل ساختار درآمدی –هزینه ای این مناطق وعدم بهره مندی آنها از اعتبارات دولتی و عمومی ، تامین زیرساخت ها با کندی عذاب آور روبرو است. این مصوبه می تواند راهی برای تسریع در تامین زیر ساخت های به ویژه در حوزه های دریایی، بندری، فرودگاهی و ریلی باشد.

اگرچه در ماده های دیگر قانون برنامه هفتم توسعه به صورت مستقیم به نام “مناطق آزاد تجاری صنعتی” اشاره نشده است،ولی در برخی از بندها فرصت سازی مناسبی برای مناطق آزاد دیده می شود.ردیف های 1و4 بند”الف” ماده 48 که دولت را به اجرای طرح های عظیم اقتصادی ملی وپیشران مکلف کرده است، به اجرای پروژه در حوزه دالان های راهبردی گذر(ترانزیت) ریلی و دریایی و توسعه منطقه مکران و اروند با رویکرد درون زایی و برون گرایی با هدف تبدیل شدن به مرکز مبادلات بین المللی تولیدی، تجاری و گردش گری تاکید دارد. سازمان توسعه سواحل مکران که براساس ماده 68 قانون احکام دائمی برنامه های توسعه در محدوده شهرستان های میناب،سیریک، جاسک ، چابهار و کنارک تشکیل شده است و منطقه آزاد تجاری صنعتی اروند با هوشمندی، بهره مندی از این فرصت را دنبال کنند.

مرور فصل 12 قانون برنامه هفتم توسعه با عنوان گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریا محور نشان می دهد که فرصت های مناسبی برای مناطق آزاد تجاری صنعتی وجود دارد.منطقه آزاد تجاری صنعتی اروند، کیش، قشم، چابهار در جنوب و دومنطقه آزاد انزلی و مازندران در شمال درکنار دریا قرار دارند. فعال شدن اقتصاد دریاپایه از مزیت های این مناطق است.  توجه به ترانزیت در قالب کریدورهای زمینی، دریایی و هوایی و ظرفیت خدادادی دریا می تواند به فعال سازی مزیت های جغرافیایی و شتاب بخشی به توسعه  مناطق آزاد و کشور کمک کند.

حجم اقتصاد دریایی جهانی 1500میلیارد دلار تخمین زده می شود که در سال 2030به 3000میلیارد دلار خواهد رسید.درحال حاضر منابع دریایی قابل استحصال دریاها تریلیون ها دلار تخمین زده می شوند. اقتصاد دریامحور برمبنای منابع و صنایع دریایی و استفاده درست و برنامه ریزی شده از دریاها ، سواحل، بنادر و جزایر و پتانسیل های عظیم مرتبط با آن برای رشد اقتصادی این مناطق و کشورحائز اهمیت است. بر مبنای گزارش کنفرانس توسعه و تجارت جهانی ارزش صادرات مبتنی بر دریا 3 تریلیون دلار در سال تخمین زده می شود. بیش از سه میلیارد نفر در جهان ، یرای معاش خود از دریاها بهره می برند.20 کشور در حال توسعه جهان در کنار دریاها واقع شده اند. دوسوم جمعیت جهان در سواحل و 60 کیلومتری دریاها مستقر و زندگی می کنند.80 در صد از بزرگ ترین و آبادترین شهرهای جهان در کنار سواحل واقع شده اند. بیشترین تراکم جمعیتی جهان در سواحل است. ایران دارای 7 استان ساحلی با 25 درصد مساحت کشوراست. این درحالی است که تنها 12 درصد جمعیت کشور در استان های ساحلی و کنار دریا زندگی می کنند.درآمد گردشگری دریایی در جهان هم نشان می دهد که ایران تا چه اندازه نسبت به این ظرفیت بی توجه بوده است. مشاهده واقعیت های میدانی بیانگر آن است که ایران با دارا بودن 5800 کیلومترساحل در شمال و جنوب ، قرار گیری در مسیر کریدور شمال به جنوب و توانایی اتصال به شبه قاره هند به روسیه و اروپا، اشراف به خلیج فارس ، دریای عمان ،تنگه هرمز، مجاورت با بزرگ ترین دریاچه جان، رتبه 24 ام ظرفیت ناوگان حمل و نقل در جهان ، بدون احتساب نفت و گاز ، یک در صد از اقتصاد دریا پایه را سهم خود کرده است. این آمار به آن معناست که تنها از5 درصد از سواحل ارشمند خود استفاده  می کنیم.

نگاهی به عملکرد بنادر برتر غرب آسیا و ایران هم نشان می دهد تا چه اندازه در بهره برداری از ظرفیت دریا دچار غفلت شده ایم.یافته های بانک جهانی در گزارش شاخص عملکرد بنادر کانتری در غرب آسیا در سال 2023 نشان می دهد که حملو نقل دریایی برای تجارت جهانی ضروری است. به طوری که بیش از 80 درصد تجارت کالایی جهان از نظر حجم ، از طریق مسیرهای دریایی حمل می شود. در این میان بازهم غایب بزرگ در عرصه بندری و حمل و نقل دریایی ایران است. سواحل و بنادر غنی و ارزشمند شمالی و جنوبی کشور به ویژه مکران بلا استقاده مانده است. کشور در زمینه ساخت و تعمیر کشتی ها، شیلات و آبزی پروری، ساخت پالایشگاه ها و پتر و پالایشگاه ها ، صنایع آب شیرین کن، تولید برق و دهها صنعت دریایی وساحلی نیاز به برنامه ریزی منسجم تر و بهتری دارد. 

 در ردیف 2 بند “الف” ماده 57 و با هدف ایجاد پیوند دهی متقابل ومستحکم اقتصادی بین کشورها از طریق ایران،حضور فعال وافزایش سهم بری از زنجیره های ارزشمندمنطقه ای و بین المللی براساس مزیت های نسبی مناطق مختلف ومزیت های اقتصادی ، تدوین ” سند برنامه ملی ترانزیت”در سال اول اجرای برنامه پیش بینی شده است. ضروری است دبیرخانه شورای عالی مناطق ازاد تجاری صنعتی با هدف بهره مندی از این فرصت و مشارکت مناطق آزاد تجاری صنعتی  در این برنامه ملی با نهادهای مسئول و مرتبط رایزنی فشرده داشته باشد. 

بندهای “الف”،”ب”،”پ”،گـ” و “ث” ماده 60 برنامه با موضوع “اقتصاد دریامحور”  وزارت خانه های تعاون ،کارورفاه اجتماعی، نیرو، نفت،سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان شیلات ایران را در بسیاری از حوزه های حمایتی، مشوق ها،تامین انرژی پایدار، بازسازی زیستگاه های حساس و اعمال معافیت ها مکلف کرده است. مناطق آزاد تجاری صنعتی مستقر در سواحل شمالی و جنوبی و جزیره ای می توانند از بندهای این ماده برای رفع برخی از ناترازی ها استفاده کنند. همچنین از بندهای “الف”، “ب”و “پ” ماده 61 هم برای استقرار و ارائه خدمات برتر در سطوح فراملی، ملی و محلی بهره برداری کنند.شبانه روزی کردن فعالیت گمرگات،اصلاح نظام تعرفه گذاری خدمات بندری و ایجاد سازوکار لازم برای رقابتی کردن فعالیت ها در مقایسه با بنادرمنطقه برخی از فرصت های این ماده است.علاوه براین بندهای “الف”و” ب” ماده 62 با هدف افزایش سهم کشور از بازار ارائه سوخت وخدمات جانبی به کشتی ها ( بنکرینگ) در منطقه خلیج فارس ودریای عمان فرصت های ارزشمندی برای مناطق آزاد تجاری صنعتی قشم و چابهارفراهم آورده است. یکی از مزیت های این دو منطقه آزاد در حوزه ارائه سوخت و خدمات بانکرینگ است.

یکی از اهداف برنامه هفتم توسعه با نگاه به اقتصاددریا ، توسعه صنایع شیلاتی و ارتقا نقش و جایگاه پروتئین دریایی در در سبد خانوارهای غذایی است. صید و صیادی از مشاغل دیرپا و سنتی مناطق ساحلی و آزاد تجاری صنعتی است. همچنان بسیاری از بومیان و جامعه محلی مستقردر مناطق ازاد تجاری صنعتی در کیشريال قشم، چابهار،اروند و انزلی در حوزه صید و صنایع مرتبط مانند شیلات مشغول به فعالیت هستند. بندهای “الف”و”ب” ماده 63وزارت خانه های نیرو ، نفت،جهاد کشاورزی و معاونت علمی و فناوری رئیس جمهور برای تامین انرژی با هدف توسعه ناوگان صید فراساحلی و بومی سازی تجهیزات مورد نیاز این صنعت ، مکلف کرده است. با در نظر داشت ساختار مدیریت درآمد – هزینه ای مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی ، بهره مندی از صنایع مرتبط با اقتصاد دریا می تواند منابع نوین و پایداری برای فعالیت و ایجاد درآمد تعریف کند.

یکی دیگر از فرصت های ارزشمند برنامه هفتم توسعه برای مناطق ازاد تجاری صنعتی را می توان در فصل 17 با عنوان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ، که برای اولین بار در برنامه آمده است، ردیابی کرد.بندهای “الف”،”ب”،”ت”،”ث”،”ج”،”چ”،”ح”،”خ”،”د”و”ذ” ماده 83 هم ظزفیت ها و فرصت های مناسبی برای توسعه گردش گری در کشور و مناطق آزاد تجاری صنعتی ایجاد کرده است. این ماده با هدف توسعه گردشگری داخلی و افزایش جذب گردشگران خارجی، خفظ میراث فرهنگی و توسعه و ترویج صنایع دستی، اقدام های گسترده ای را  ابلاغ کرده است. دایره این اقدام ها شامل معافیت های مالیاتی، آموزش و توانمند سازی، واگذاری امور غیر حاکمیتی به بخش خصوصی، ارائه یارانه و تسهیلات حمایتی، تامین زیرساخت ها، تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار، رقومی سازی نقشه های عرصه و حریم آثار ملی و محدوده بافت های تاریخی، بازنگری حریم آثار ثبتی پیشین و تعیین حریم آثار جدید، صدور مجورهای توسعه دهنده ها، تسهیل گر سرمایه گذاری، مرمت و بهره برداری از ابنیه و شرایط تولید و عرضه محصولات صنایع دستی است.

یکی از مهم ترین فرصت های این ماده در ردیف 1 بند” الف” معافیت های مالیاتی تمامی تاسیسات و فعالیت های گردشگری و حوزه صنایع دستی است.همچنین بند “ب” این ماده فرصت بسیار ارزشمندی برای نوسازی و بازسازی صنعت گردشگری است. این بند مهم اشعار می دارد که “ مجوز لازم برای واردات کشتی‌های گردشگری، شناورهای تفریحی، وسایل نقلیه و تجهیزات ویژه گردشگری برای سرمایه‌گذاران بخش‌های خصوصی و تعاونی متقاضی با معافیت حقوق ورودی توسط وزارت میراث فرهنگی ، گردشگری و صنایع دستی با رعایت اختیارات قانونی وزارت راه و شهرسازی صادر می گردد. فهرست مصادیق موضوع این بند توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی با همکاری وزارتخانه‌های صنعت، معدن، تجارت و راه و شهرسازی ظرف مدت سه‌ماه پس از ابلاغ برنامه تعیین می‌گردد. مصادیق مذکور از سوی فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران یا مرجع قانونی ذی‌ربط با پلاک یا نشان ویژه متمایز شده و حداقل ده سال صرفاً در حوزه خدمات گردشگری باید به کار گرفته شوند. نظارت بر نحوه استفاده از خودروها و اخذ تضامین لازم بر عهده وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی با همکاری فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران و دستگاه‌های نظارتی ذی‌ربط خواهد بود”.حوزه گردشگری و صنایع دستی مناطق آزاد تجاری صنعتی با اتکاء به دارایی ارزشمند جامعه محلی و ظرفیت ها و قابلیت های تبدیل آن به جاذبه گردشگری می تواند از پیشران های توسعه مناطق باشد. نوسازی و بازسازی تجهیزات و امکانات این حوزه سال هاست به تاخیر افتاده است. این بند می تواند جان تازه ای به گردشگری کشور ، مناطق ساحلی و جزیره ای و به ویژه مناطق آزادی که در چشم اندازشان صنعت گردشگری نقش محوری دارد ، بدمد.

اگرچه این بررسی طولانی شد ولی براین باورم چنانچه قانون گذار بخواهد از مزایای ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی مانند جذب سرمایه گذاری خارجی و داخلی ، افزایش صادرات و تسهیل تجارت، ایجاد تنوع اقتصادی، توسعه تجارت منطقه ای، توسعه زیرساخت ها، اقزایش اشتغال، تحریک نوآوری و انتقال فناوری، افزایش رقابت پذیری، تقویت بخش خصوصی، توسعه صنایع جدید، تقویت ارتباط اقتصاد ملی با اقتصاد بین المللی، تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج  و حاکمیت گفتمان اقتصاد آزاد، رقابتی، غیر تعرفه ای و غیردولتی ، بهره مند شود، جایگاه این مناطق را در همه اسناد بالا دستی و به ویژه در برنامه های توسعه آتی تقویت کرده و این مناطق را ماموریت گرایانه و با شاخص های تعریف شده مورد ارزیابی قراردهد.