اردشير پشنگ
مركز بين المللي مطالعات صلح – IPSC
بيان رخداد
«جمهوري عراق كشوري مستقل و داراي حاكميت است كه نظام حكومتي آن جمهوري پارلماني دمكراتيك و فدرال است.» اين نخستين ماده از قانون اساسي عراق است كه در سال 2005 تصويب و طي رفراندومي به تاييد مردم اين كشور نيز رسيده است در اصلاحات سال 2009 نيز اين بند از قانون دچار هيچگونه تغييري نشده است. اما به رغم اين تاكيد و صراحت كه در قانون آمده است در ميان رهبران اين كشور تفاسير و مواضع متفاوت و بعضاً متضادي در خصوص فدراليسم مطرح مي شود به نحوي كه با توجه به اهميت اين امر، مي توان گفت فدراليسم به يك نقطه كانوني جهت ايجاد و گسترش نوعي جنگ سرد در ميان رهبران گروههاي مختلف اين كشور تبديل شده است. نوشتار پيش رو بدنبال طرح و بررسي مواضع گروههاي مختلف قومي و مذهبي اين كشور در خصوص مساله فدراليسم است.
تحليل رخداد
تعريف فدراليسم
فدراليسم يكي از سيستمهاي مديريتي -سياسي است كه عمدتاً براي كشورهاي بزرگِ داراي تكثر و تنوع قومي، مذهبي، زباني و فرهنگي مطرح مي شود تا در سايه آن با ايجاد حكومتهاي منطقه اي و اقليمي با محوريت مديريت بومي بر اساس ويژگي هاي منطقه اي بيشترين كارآمدي و كمترين تنش و تضاد ناشي از تكثر جامعه ايجاد شود. ايالات متحده آمريكا، آلمان و بسياري ديگر از كشورهاي جهان دهه هاي متمادي است كه چنين سيستمي را در عرصه سياست داخلي خود بكار برده اند. در مورد عراق نيز، اين سيستم سياسي از سال 2000 و پيش از حمله نيروهاي غربي به رهبري آمريكا، در كنفرانسهاي مختلف گروههاي معارض به عنوان يك گزينه جدي و محتمل مطرح شد كه نهايتاً بعد از سقوط حزب بعث و در دوران انتقالي (2003 -2005) با اجماع گروههاي مختلف اين كشور و البته در سايه حمايت بعضاً توام با فشار آمريكايي ها به عنوان سيستم اصلي جايگزين نظام سابق شد.
فدراليسم در قانون اساسي عراق
همانطوركه اشاره شد ماده يك قانون اساسي عراق، اين كشور را يك جمهوري دموكراتيك فدرال خوانده است. در بخشهاي عمده ديگري از قانون اساسي اين كشور نيز بر اين موضوع تاكيد شده است. از جمله بخش سوم قانون اساسي كه مهمترين بخش و شامل فصول مرتبط با وظايف و جايگاه قواي مقننه، مجريه و قضائيه است با عنوان بخش «قواي حكومت فدرال» ثبت شده است و شامل مواد 46 تا 99 قانون اساسي مي شود كه در جاي جاي آن بر فدراليسم تاكيد كرده است. مواد 107 تا 112 از بخش چهارم قانون اساسي هم به «وظايف و اختيارات مقامات فدرال» اختصاص پيدا كرده است. بخش پنجم قانون اساسي نيز كه شامل مواد 113 تا 122 است به «مقامات مناطق» مختلف پرداخته است در همين بخش، ماده 114 مي گويد: «1) در صورتي كه اين قانون اساسي به اجرا گذاشته شود بر اساس آن منطقه كردستان و مقامات فعلي آن به عنوان منطقه اي فدرال به رسميت شناخته مي شوند. 2) اين قانون اساسي مناطق جديدي را كه براساس احكام آن تشكيل مي شود به رسميت مي شناسد.» ماده 116 نيز تاكيد مي كند كه «هر استان يا بيشتر با درخواست برگزاري همه پرسي با يكي از دو شيوه حق تشكيل يك منطقه را دارند. یک) درخواست يك سوم اعضاي يكي از شوراهاي استاني كه خواستار تبديل به منطقه است . دو) درخواست يك دهم از نمايندگان هر استان كه خواستار تبديل به منطقه است.» حال در ادامه مواضع گروههاي سه گانه عمده عراقي در اين باره مطرح مي شود.
الف- مواضع اعراب شيعي
شيعيان عراقي خود داراي گروههاي مختلف و تقسيم بندها و مرزبنديهاي خاص در ميان خود هستند كه برخي از آن را مي توان فراتر از عنصر مذهب دانست همچون «اياد علاوي» كه به رغم شيعي بودنش در طيف گروههاي شيعه خود را قرار نمي دهد. در ميان گروههاي شيعي مي توان به حزب الدعوه اسلامي به رهبري «نوري مالكي» اشاره كرد. حزب مذكور تحت عنوان ائتلاف «دولت قانون» داراي 89 كرسي در پارلمان است و طي ساليان قدرتمندترين گروه سياسي شيعي محسوب مي شود. مالكي رهبر اين گروه را مي توان در خوشبينانه ترين حالت يك منتقد فدراليسم و در نگاهي واقعگرايانه مخالف آن قلمداد كرد. وي كه اينك نخست وزير عراق محسوب مي شود در طول يكسال اخير مصاحبه هاي متعددي در خصوص تاثيرات منفي فدراليسم بر عراق و آينده آن داشته است. هرچند اخيراً اعلام داشته است كه مخالف فدراليسم نيست اما حتي وقتي كه از عراق نيز نام مي برد اين نام را تنها با پيشوند «جمهوري» مزين مي كند و كلمه «فدرالي» را به ندرت بكار مي برد. اين رويه در سايتها و رسانه هاي نزديك به دولت نيز كاملاً رايج و مرسوم است. مالكي در موج اخير تقاضاها براي ايجاد مناطق فدرالي بخصوص در استان صلاح الدين بطور رسمي و علني به مخالفت با اين درخواستها دست زد و مانع از تحقق خواسته شوراي استاني صلاح الدين شد.
جريان پرنفوذ شيعي ديگر، گروه وابسته به مقتدي صدر است كه داراي 40 نماينده در پارلمان است و از سال گذشته يكي از متحدان مالكي در تشكيل دولت محسوب مي شود اين گروه و بخصوص رهبر آن نيز مواضعي شبيه به مالكي دارد و از ايجاد مناطق فدرالي جديد در عراق استقبال نمي كند.
مجلس اعلاي اسلامي عراق به رهبري «عمار حكيم» و حزب «كنگره ملي» با رياست «احمد چلبي» و حزب فضيلت اسلامي نيز از ديگر گروههاي شيعي داراي كرسي پارلماني هستند در اين بين مجلس اعلا ديدگاه مثبت تري نسبت به فدراليسم دارد و حتي طرفدار ايجاد يك منطقه فدرالي با مركزيت بصره در جنوب عراق است اين موضع آنان نيز به رقابتهاي درون گروهي شيعيان باز ميگردد كه بعد از باختن قافيه در انتخابات پارلماني 2010 به حزب الدعوه، چاره را در محدود كردن قدرت حزب مذكور از طريق افزايش مناطق فدرالي بخصوص در حوزه نفوذ خود است. كنگره ملي و چهره هايي همچون چلبي و ابراهيم جعفري نيز نسبتاً با حكيم ديدگاه نزديك تري دارند. البته اين مهم را نيز نبايد دور از نظر نگاه داشت كه جعفري خود در زمان نخست وزيري اش مواضع شبيهي به مواضع مالكي در سالهاي اخير داشت و به همين دليل هم تحت فشار كردها و برخي گروههاي ديگر منصب صدارت را از دست داد!
ب- مواضع اعراب سني
مهمترين حزب منسوب و نزديك به اعراب سني را ائتلاف العراقيه با رهبري «اياد علاوي» و با حضور چهره هاي سرشناسي همچون «صالح مطلگ»، «رافع العيساوي» و «اسامه نجيفي» تشكيل مي دهند. اين گروه جايگزين گروههاي سنتي تر سني ها در عراق كه حامي «غازي عجيل الياور» از رهبران قبيله اي بود شده است. موضع اين افراد نسبت به فدراليسم در عراق كاملاً متاثر از برداشت و نگراني هاي آنها از سهم و جايگاهشان در قدرت داشته است. بر اين اساس تا اواسط سال 2010 كه قرار بود بخشي از اختيارات گسترده نخست وزيري بنا به توافاقت اربيل به «شوراي عالي سياستهاي استراتژيك» با رياست علاوي محول شود؛ اينان مخالف گسترش ايده فدراليسم در استانهاي مختلف عراقي به مانند آنچه در شمال اين كشور است بودند اما با عملي نشدن وعده هاي مالكي و اعتراض العراقيه و ديگر گروهها به رويه نخست وزير كه نهايتاً منجر به اعلام عدم پذيرش پست رياست شوراي عالي سياستهاي استراتژيك شد گروه العراقيه تغيير رويه دادند. بر اين اساس هرچند ابتدا اياد علاوي همصدا با نوري مالكي مخالفت خود با فدراليسم در استان صلاح الدين را اعلام داشت اما با تيرگي روابطش با مالكي به يكي از حاميان اين ايده تبديل شد. علاوي در اين خصوص گفت: شايد تشكيل دولتهاي نيمه خودمختار بتواند بحران سياسي ناشي از تمركز قدرت در عراق را حل كند.
ج- مواضع كُردها
مطمئناً اصلي ترين گروه حامي فدراليسم در عراق كُردهاي اين كشور هستند. كُردها در وارد كردن فدراليسم به قانون اساسي نيز نقش غيرقابل انكاري را ايفا كردند. همانگونه كه اشاره شد قانون اساسي اين كشور از بدو تصويب و تاييد در ماده 114 خود فدراليسم در سه استان شمالي اين كشور تحت عنوان «حكومت اقليم كردستان عراق» را مورد پذيرش قرار داده است. به رغم ديدگاههاي متفاوت و داشتن مرزبندي هايي بنام احزاب اوپوزيسيون وحاكم در اين منطقه و اختلافات نظري كه در زمينه هاي مختلف وجود دارد اما بر سر مساله فدراليسم مي توان گفت تمامي گروههاي كُرد اعم از سكولار و اسلامگرا وحدت نظر داشته و حامي آن هستند. طي ماههاي اخير همواره «مسعود بارزاني» رهبر اقليم كردستان سعي كرده است تا پس از هر سخنراني مالكي كه طي آن فدراليسم را مورد انتقاد و يا حتي انكار قرار داده است بطور صريحي بر آن تاكيد كند. و عملاً مي توان اين دو سياستمدار عراقي را در دو سمت پيكاني قرار داد كه يك طرف آن حامي جدي و طرف ديگر منتقد جدي فدراليسم است. بارزاني اخيراً در گفتگو با برخي رسانه هاي بين المللي همچون بي بي سي و العربيه اعلام داشته است كه كردها تنها در چارچوب يك عراق فدرالي كه متضمن پذيرش تكثر و رعايت حقوق اقليت است حاضر هستند باقي بمانند و چنانچه نخست وزير اين كشور رويه خود را تغيير ندهد آنها هم گزينه هاي ديگري از جمله جدا كردن راه خود با عراق را مورد بررسي قرار خواهند داد.
اما نكته قابل توجه ديگر در قبال كردها و مواضع آنها در خصوص فدراليسم به محدوده و حيطه قدرت حكومتهاي فدرال باز مي گردد كردها رسماً خواهان اختيارات بيشتري نسبت به آنچه كه در سيستمهاي فدرالي در سراسر دنيا مرسوم است هستند و در عملاً هم در طول ساليان اخير اينگونه بوده اند. بطور مثال كردها داراي دستگاه قضايي مستقل، نيروهاي نظامي نسبتاً مستقل، روابط خارجي خاص هستند و حتي اقدام به انعقاد معاهدات بين المللي بدون هماهنگي با دولت كرده اند.
چشم انداز پيش رو
با توجه به آنچه كه شرحش رفت و اين واقعيت كه گروههاي مختلف عراقي تعابير و تفاسير خاص و بعضاً متضادي نسبت به ايده فدراليسم رد قانون اساسي دارند و با توجه به افزايش خواست فدرالي شدن در استانهاي ديگر عراق، بايد گفت فدراليسم پاشنه آشيل تماميت ارضي عراق در طول سالهاي پيش رو خواهد بود به نحوي كه اگر گروههاي مختلف اين كشور بر سر آن به يك توافق و اجماع دست نيابند و مكانيسمي مورد توافق جمعي براي آن نيانديشيند اين امر خواهد توانست هر آن ثبات سياسي و امنيت عراق را تحت الشعاع خود قرار داده و حتي زمينه ساز به خطر افتادن مرزهاي سياسي اين كشور شود.
