گفتگو از اردشیر پشنگ
مرکز بین المللی مطالعات صلح IPSC
مقدمه: بحران سیاسی عراق وارد هشتمین ماه خود گردیده است اما هنوز نخبگان این کشور نتوانسته اند که تکلیف دولت جدید را روشن کرده و با یکدیگر به توافقی کلیدی دست یابند در این میان بازیگران مختلف و تاثیر گذار داخلی و خارجی در عراق هر یک راهکاری را برای حل بحران این کشور بنا به خواست و منافع خود ارائه میدهند که البته هیچیک از این نسخه های تجویزی نیز تا کنون موجب شفا و حل مشکل نگردیده است از اواسط تابستان گذشته برخی چهره های عراقی برای ایجاد اتحاد میان گروهها وائتلافهای مختلف کشورشان به آنها هشدار داده اند که اگر به توافقی عاجل دست نیابند شورای امنیت طبق فصل هفتم منشور خواهد توانست برای آینده سیاسی این کشور تصمیم گیری کند هرچند از آن زمان تا کنون شورای مذکور تنها به صدور دو بیانیه در حاشیه جلسات خود در خصوص لزوم دستیابی عراقی ها به توافق اکتفا کرده است اما با توجه به افزایش موج فزاینده حملات تروریستی در این کشور و بی ثباتی بیش از پیش آن، زمزمه های لزوم دخالت شورای امنیت در عراق خیلی بیشتر از گذشته شنیده می شود حال در این مجال به سراغ دکتر «یوسف مولایی» استاد روابط بین الملل دانشگاه تهران و از متخصصین حقوق بین الملل و سازمانهای بین المللی رفتم تا دیدگاههای وی را در این باره جویا شوم دکتر مولایی که نویسنده کتاب «حاکمیت و حقوق بین الملل» نیز هست معتقد است که عراقیها راه بسیار دشواری در عبور از گذشته تلخ خود و رسیدن به آینده ای روشن در پیش رو دارند. حال در ادامه گفتگوی من با وی که در دفتر کارش انجام پذیرفت، خواهد آمد.
- جناب دکتر لطفاً بطور کلی ویژگیهای فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد و اختیارات، وظایف و مسئولیتهایی را که این فصل در اختیار پنج عضو شورای امنیت قرار داده است را بیان نمائید.
در خصوص فصل هفتم میبایست این فصل را در کنار بند هفت ماده دو و نیز مواد 24 و 25 منشور بررسی کرد یعنی اینها یک مجموعه بهم پیوسته در منشور سازمان ملل متحد محسوب میشوند که اختیارات گسترده ای را بر عهده پنج عضو دائم شورای امنیت قرار میدهند. بر این اساس شورای امنیت یک نهاد برقرار کننده نظمی حداقلی در جامعه جهانی است اما این نظم حداقلی تابع هیچگونه معیار، اصول، مقررات و موازین خاصی نیست بلکه این اراده شورای امنیت هست که ویژگی آن نظم، ضرورت آن و نحوه برقراری اش را تعیین می کند پس ما نه از عدالت، نه از دموکراسی و نه از حقوق بین الملل بصورت متداولش می توانیم در این چارچوب بحثی داشته باشیم. منشور ملل متحد با توجه به بندهایی که بدان اشاره کردم شورای امنیت را موظف کرده است تا برای برقراری نظم هم خلاهای قانونی، هم خلاهای قضایی و هم خلاهای اجرایی را پُر کند در بند هفت هم بطور مشخص این شورا میتواند احراز کند که چه نوع وضعیتی در جهان در رابطه با یک یا چند کشور وجود دارد یعنی آیا وضعیت عادی است یا تهدید کننده و برهم زننده صلح یا موقعیت تجاوز به یک یا چند کشور است این تعیین وضعیت چون تابع ضابطه و رویه واحدی نیست میتواند بصورت سوژه به سوژه متفاوت باشد. حال پس از تعیین یکی از وضعیتهای اشاره شده شورای امنیت وارد عمل شده و ابتدا در چارچوب ماده 41 منشور اقدام به تحریمهای اقتصادی و سیاسی و غیر نظامی می کند و چنانچه از این مسیر به اهدافی که خودش تعیین می کند نرسد وارد ماده 42 شده و در آن توسل به زور را برای دولتهای عضو جهت برقرار کردن نظم پیشین و یا رسیدن به وضعیت مطلوب مورد نظرش تجویز میکند حال چون سازمان ملل خود ستاد یا نیروی نظامی خاصی ندارد همه دولتهای عضو سازمان، مخاطب ماده 42 و دستورات شورای امنیت خواهند بود و موظف می شوند که نیرو و امکانات لازم را به منطقه مورد نظر ارسال کنند.
- حال با توجه به این تعریف و تفسیری که شما از فصل هفتم ارائه دادید اگر دولتی بنا بر هر دلیلی از سوی شورای امنیت مشمول فصل هفتم منشور گردد با توجه به حیطه گسترده اختیاراتی که این فصل در اختیار اعضای پنجگانه اش قرار میدهد آیا این اختیارات گسترده باعث نقض حاکمیت دولت خاطی (از نظر شورا) نخواهد گردید؟ اصولاً در چنین شرایطی وضعیت «حاکمیت» دولت مشمول فصل هفتم منشور چگونه خواهد بود؟
ما از مفهوم حاکمیت دو تعریف متفاوت داریم یکی حاکمیت با مفهوم وستفالیایی و دیگری حاکمیت در چارچوب منشور سازمان ملل متحد، بنا به تعریف هریک از این دو، مفهوم حاکمیت وضعیت متفاوتی پیدا میکند اگر حاکمیت را به مفهوم وستفالیایی یعنی شبه مطلق تعریف کنیم یعنی دولت با یک مرز مشخص که هیچ نهاد، سازمان و دولت خارجی نه تنها در آن مرز بلکه در هیچیک از امورش دخالتی نداشته باشد خب در چنین ارزیابی، قطعاً قرار گرفتن کشوری در زیر فصل هفتم منشور به معنای تضعیف خیلی گسترده حاکمیتش خواهد بود اما اگر حاکمیت را در چارچوب اصول منشور سازمان ملل و بخصوص بر اساس بند هفت ماده دو تعریف و تفسیر کنیم ماده ای که بسیاری از صلاحیتهای ذاتی دولت را شناسایی نکرده و آن را در اختیار شورای امنیت قرار داده است یعنی ما هیچ موردی نداریم که اگر شورای امنیت نظری به آن داشته باشد در محدوده صلاحیت ذاتی و داخلی دولتها قرار بگیرد لذا بر این اساس هر اقدامی که شورای امنیت انجام دهد تضعیف کننده و محدود کننده حاکمیت محسوب نمی شود چراکه بر اساس منشور سازمان ملل متحد حاکمیت می بایست خود را منطبق و سازگار با نظر شورای امنیت بکند یا از انجام اعمال حساس برای این شورا خودداری کند. اگر از این زاویه به بحث حاکمیت نگاه کنیم و همچنین به اقداماتی که در 15 سال اخیر دیوانهای بین المللی کیفری اقتصادی در زمینه ها و موضوعات مختلف انجام داده اند توجه کنیم می بینیم که اینها به ایجاد مجموعه ای از رویه های بین المللی منجر شده است و در نتیجه دیگر حاکمیت نمی توان بصورت سنتی (وستفالیایی) تعریف کرد اما علاوه بر آن دو سبک متفاوت تعریف از حاکمیت می توان معیار دیگری را هم بدانها اضافه کرد، در هر جایی که تصمیم گیریهای ملی به هر صورتی تحت تاثیر تصمیم گیریهای خارجی و از جمله نهادهای بین المللی قرار بگیرد و هر میزانی که این تصمیمات خارجی بر تصمیمات داخلی تاثیر دارد در اینصورت می توانیم بگوییم که حاکمیت حتی در مجموعه اسناد بین المللی و از جمله منشور سازمان ملل متحد تضعیف شده است.
- حال به سراغ پرونده دولت عراق برویم، متعاقب حمله امریکا از سال 2003 تا کنون این کشور بنا به تصمیم شورای امنیت مشمول فصل هفتم منشور ملل متحد قرار گرفته است حال کاندیداهای اصلی نخست وزیری برای دولت جدید این کشور مدام وعده ایجاد شرایطی برای خروج از زیر فصل هفتم منشور می دهند. اصولاً دولتمردان عراقی چه مکانیسم، راهکارها و مراحلی را برای خروج کشورشان از زیر بار فصل هفتم منشور در پیش رو دارند؟
همانطور که اشاره کردم شورای امنیت تابع هیچگونه مقررات و قواعد خاصی بغیر از تصمیم گیریهای جمعی اعضای اصلی خودش نیست. بنابراین اینکه چه زمانی و چگونه شورای امنیت قطعنامه هایی که در چارچوب فصل هفتم بر علیه عراق صادر کرده است را پایان یافته تلقی کرده و این کشور وارد دوره جدیدی خواهد شد را نمی توان مشخص کرد. لذا این خود شورای امنیت است که بنا به صلاحدیدش باید اعلام پایان وضعیت فعلی را بکند البته اعلام خاتمه هم حتماً ضروری نیست که از طریق بیانیه ای خاص باشد اما در کل ما سه سرنوشت متفاوت برای قطعنامه های صادر شده بر علیه عراق خواهیم داشت یک سری از این قطعنامه ها با توجه به تحولات انجام شده در این کشور بطور خودکار برداشته شده اند که شامل تحریمهای اقتصادی (نفت)، دارویی، غذایی و یا جذب سرمایه گذاری خارجی هستند یک سری دیگر از این قطعنامه ها (از جمله بخشهایی از قطعنامه 678) و موارد تحریمی در حوزه امنیتی و نظامی نیازمند طی کردن پروسه طولانی تری از نظر زمانی هستند و ممکن است علام اختتام آنها بسیار طول بکشد سری سوم، قطعنامه هایی است که پس از صادر شدنشان شرایطی را در عراق ایجاد کرده اند که دیگر دولت عراق توان بازگرداندن آن شرایط به قبل را ندارد این نوع قطعنامه ها شامل مواردی است که در سال 1991 مناطقی از شمال و جنوب را مصون از حضور و حملات ارتش عراق کرد و طی آن ساکنان این مناطق (بخصوص کُردها) توانستند با آزادی عمل به پیشرفتها و وضعیت و مناسبات جدیدی دست یابند که دیگر بعید است که حاضر به بازگشت به مرحله پیشین شوند لذا بنا بر برخی تصمیمات شورای امنیت شرایطی رخ داده است که تبدیل به واقعیت امروزی عراق شده است و دیگر این شرایط با تصمیم شورای امنیت هم به قبل باز نمیگردد.
- علیرغم تاکیدتان بر ضابطه مند نبودن اختیار کشوری در ورود و خروج از فصل هفتم، در عراق بایستی چه تحولات و یا اقدامات خاصی رخ دهد که زمینه خروج از زیر فصل هفتم منشور فراهم شود؟
قبل از هر مسئله ای می بایست شرایط جنگی در این کشور برداشته شود تا به وضعیت طبیعی برگردد وضعیت طبیعی عراق هم بدین معناست که از یکسو برای کشورهای منطقه و صلح و امنیت جهانی خطر ساز نبوده و از سوی دیگر در داخل کشورش به ثبات و یک امنیت نزدیک به سطح استاندارد منطقه دست یابد. همچنین در سایه انتخابات آزاد، حاکمیت نخبگان جدید در این کشور اعمال شده و جنبه عملی به خود گیرد. همانطور که شاهدیم بخشهایی از این پروسه انجام پذیرفته اما هنوز تا تکمیل آن زمان زیادی لازم است و البته لازم به تاکید مجدد است که بگویم برای خروج از زیر فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد حتماً نیاز به صدور بیانیه خاصی نیست هم اینک قسمتهایی از تحریمهای سابق بر علیه عراق بخصوص در حوزه اقتصاد و انرژی نه تنها برداشته شده بلکه این کشور در سایه وضعیت ویژه اش برخوردار از حمایت خاص و سرمایه گذاری قابل توجه خارجی هم شده است.
- عراق هشت ماه است که دچار بن بست سیاسی است بعد از انتخابات پارلمان دوم هنوز ائتلافهای مختلف این کشور نتوانسته اند دولت جدید را تشکیل دهند در محافل مختلف زمزمه هایی هست که چنانچه این گروهها نتوانند از این بست سیاسی اخیر خارج شوند خودبخود شورای امنیت اقدام به تصمیم گیری در خصوص سرنوشت سیاسی این کشور خواهد کرد! آیا این مسئله شدنی هست؟ و چنانچه اگر اتفاق بیافتد در آنصورت آیا دخالت احتمالی شورای امنیت بجای حل بحران، آن را دچار پیچیدگی بیشتری نخواهد کرد؟
بخشی از وضعیتی که حالا در عراق حاکم است محصول تحولات و اقداماتی است که در گذشته رخ داده است یعنی حکومت بعثی ها در چند دهه ای که در قدرت بودند شرایط خاصی بر این کشور ایجاد کرده بودند از جمله ایجاد محدودیت و محرومیت برای کُردها و شیعیان و برقراری یک نظام پلیسی سرکوبگر و وحشت آفرین و نیز زمینه ها و شرایطی برای ایجاد برخورد چندباره میان اقوام از جمله اعراب با کُردها و سنی ها با شیعیان کرده بودند همه اینها باعث ایجاد یک بافت پیچیده اجتماعی و سیاسی در عراق شده بود حال با ورود آمریکا به این کشور اوضاع پیچیده تر از قبل نیز گردیده است چراکه هرچند از نظر ظاهری یک دیکتاتور و نظام سرکوبگر برداشته شده و از لحاظ ظاهری و از منظر تئوریک و قانونی یک سری مناسبات و تعاملات جدید میان کُردها، شیعیان و اعراب سنی ایجاد شده است اما به لحاظ پایه ای تحول عمده ای در روابط و مناسبات میان این گروهها و بدنه جامعه ایجاد نشده است پس وضعیت اجتماعی عراق نه تنها شکل پیشین خود را کماکان حفظ کرده است بلکه تحولات سال 2003 نیز باعث هرچه پیچیده تر شدن آن شده است. این وضعیت خاص هم به راحتی و با مداخله امریکا یا شورای امنیت قابل حل نیست بلکه نیازمند روندی طولانی و پر پیچ و خم برای ایجاد فضای جدید در این کشور می باشد. بنابراین هرچند ممکن است بحران چند ماهه اخیر این کشور نیز حل گردد اما با توجه به شرایط و زمینه های موجود باید در انتظار وقوع بحرانهای دیگری در آینده نیز بود. در کل باید بگویم که دخالت احتمالی شورای امنیت در بحران اخیر عراق نیز تنها خواهد توانست از نظر فیزیکی و ظاهری به بحران کمک کند اما بحران همچنان در عمق جامعه باقی خواهد ماند لذا شرایط عبور از گذشته و رسیدن به آینده روشن برای عراق بسیار سخت وتوام با مشکلات عدیده خواهد بود.
- جدای از بحث شورای امنیت و فصل هفتم، حضور نظامیان آمریکایی در عراق چه تاثیری بر وضعیت اعمال حاکمیت این کشور و بخصوص مسئولیت پذیری اش در منطقه و نظام بین الملل دارد؟ یعنی اگر در عراق مسئله ای فرامرزی رخ دهد پاسخگوی اصلی باید آمریکا باشد که در این کشور نیرو داشته و در مهندسی نظام سیاسی این کشور نقش گسترده ای دارد و یا خود دولت عراق؟
به نظر من حاکمیت پیچیده ترین مفهوم حال حاضر در حقوق بین الملل است چون بصورت یک اصل و متن عمومی مطرح شده و هنوز مصادیق و ابعادش به درستی تعریف نشده است حاکمیت یک مفهوم همیشه در حال تحول بوده است مفهومی که شفافیت تعریف و تفسیرش متاثر از حرکت رو به جلوی جامعه جهانی است در نتیجه هنوز آن شفافیتی که ما بتوانیم بدرستی مفهوم حاکمیت را با آن تعریف کنیم رخ نداده است حال با توجه به این مقدمه ای که اشاره کردم و نیز با عنایت وضعیت خاص عراق از 2003 بدینسو بایستی گفت پیچیدگی مفهوم حاکمیت در عراق بسیار پیچیده تر از این مفهوم در هرجای دیگری شده است. از طرفی شما نمی توانید بگویید که ملت عراق هیچ نوع حاکمیتی ندارد از طرفی هم نمیتوان گفت این حاکمیت جدای از منافع و خواسته های دولت آمریکا و متحدینش است لذا رابطه ای بین این دو برقرار است حال باید دید این رابطه چقدر میتواند حاکمیت عراق را تحت تاثیر قرار دهد؟ عراقیها خود (البته بعضاً با کمک و فشار آمریکاییها) یک سری فعالیتها از جمله برگزاری انتخابات آزاد، شکل گیری و تقویت نهادهای مدنی، گسترش رسانه های آزاد و … را در حال انجام دادن هستند در بخشی از عراق (بخصوص مناطق کُردنشین) استاندارد دموکراسی در سطح قابل توجهی بوده و آزادیهای مدنی خیلی خوبی وجود دارد حال اگر آمریکاییها در آنجا حضور نداشتند اعمال حاکمیت عراقیها را پررنگ تر، بومی تر و ملی تر میدیدیم اما وقتی آمریکا در آنجا وجود دارد مطمئناً عمده ی تصمیماتی که دولت عراق اتخاذ میکند تحت تاثیر ملاحظات سیاسی، امنیتی، اقتصادی و حتی فرهنگی آمریکا و متحدانش خواهد بود بدین ترتیب حاکمیت یک حاکمیت متعارف، خالص و ملی نیست بلکه یک حاکمیت ویژه در عراق است که شدت اعمال شدن آن در میان گروههای مختلف عراقی از یکسو و حضور امریکا در سوی دیگر در نوسان است.
