رژيم حقوقي درياي مازندران و سهم ایران

دکتر توماج آریان

دکترای علوم سیاسی و کارشناس مسایل حوزه دریای مازندران

مرکز بین المللی مطالعات صلح – IPSC

 

 

رژيم حقوقي درياي مازندران يكي از مباحث مهم بعد از فروپاشي شوروي در بين كشورهاي منطقه بوده است و تا كنون نيز مورد توافق جمعي كشورها نرسيده است و يكي از چالش هاي مهم اين درياچه به لحاظ بهره برداري از مناطق نفت خيز دريايي و مالكيت بر دريا بوده است.

 

با توجه به اينكه طبق حقوق بين‌الملل مشخص شده كه درياي مازندران يك درياي بسته است و شامل قوانين حقوق بين‌المللي در مورد درياهاي آزاد نمي‌گردد.پس لازم است که  همه کشورهای ساحلی در مورد تقسیم این دریا با هم توافق کنند.

اصولا چهار قرارداد در رابطه با دریای مازندران وجود دارد:

1. عهدنامه گلستان :

            در قرن 19 میلادی ما شاهد دو جنگ عمده با روسيه تزاري بوديم كه هر دو به شكست ايران منجر گرديد و تحت فشار انگليسي‌ها فتحعلي‌شاه با انعقاد صلح موافقت كرد كه به موجب این عهدنامه دولت ايران از داشتن نيروي بحريه نظامي در درياي مازندران محروم گرديد. در فصل پنجم چنين آمده: « كشتي‌هاي دولت روسيه كه براي معاملات بر روي درياي مازندران تردد مي‌نمايند به دستور سابق ماذون خواهند بود كه به سواحل و بنادر جانب ايران اعزام و نزديك شوند و در خصوص كشتي‌هاي عسكريه جنگي روسيه به طريقي كه در زمان دوستي و يا در هر وقت كشتي‌هاي جنگي دولت روسيه با عَلَم و بيرق در درياي مازندران بوده‌اند، حال نيز محض دوستي اجازه داده مي‌شود كه به دستور العمل سابق معمول گردد و احدي از دولتهاي ديگر سواي دولت روس، كشتي‌هاي جنگي در درياي مازندران نداشته باشند.

            تا قبل از عهدنامه مذكور هيچ سند حقوقي ديگر كه حاوي نكاتي درباره نحوة استفاده از اين دريا باشد وجود نداشت. به دنبال اين عهدنامه بود كه محدوديت‌هايي براي ايران در درياي مازندران بوجود آمد .

2. عهدنامه تركمنچاي :

            پس از حدود 12 سال آرامش نسبي در روابط در كشور ايران و روسيه پس از عقد معاهده گلستان، فتح‌علي شاه به روسها اعلام جنگ دهد، اما به دليل عدم برابري سلاحها و تجهيزات ايران با روس و فعاليت‌هاي ديپلماتيك انگليس به نفع روسها سبب شكست ايران شد.

            در پي آن ، معاهده تركمنچاي در 1828 م بين دو كشور منعقد گرديد .اين عهدنامه بر محدوديتهاي گلستان در مورد كشتيراني نظامي ايران در درياي مازندران مهر تاييد و تاكيد مجدد نهاد، ، همين برتري انحصاري به باعث شد كه تا مدتها اين حق به آنها تعلق داشته باشد، بدين گونه كه بجز روسيه هيچ دولت ديگر نمي‌توانست  كشتي‌ جنگي در درياي مازندران داشته باشد.

            اين وضعيت نامساعد براي ايران در زمينه محدوديت كشتيراني نظامي تا پايان جنگ جهاني اول و انقلاب بلشويكي روسيه باقي بود.

3. قرارداد 1921:

            به دنبال وقوع انقلاب بلشويكي در سال 1917 بلشويكها به منظور حفظ انقلاب و تامين امنيت روسيه و قلمرو اطراف آن و به منظور جلوگيري از حمايت كشورهاي همسايه از نيروي ضد انقلاب و بي‌طرف نگه‌داشتن همسايگان از تحولات داخلي، مبادرت به عقد يك رشته قراردادهاي مؤدت و دوستي با همسايگان خود نمودند و در اين زمينه تا آنجا پيش رفتند كه حتي امتيازاتي را به نفع كشورهاي همسايه قائل شدند. براساس آرمان كمونيستهاي حاكم در سال 1921 قرارداد مودت و دوستي بين ايران و جمهوري فدراسيون روسيه بسته شد. پس از انقلاب روسيه دولت ايران نخستين دولتي بود كه با رژيم شوروي عهدنامه مؤدت و دوستي و استقرار روابط سياسي و بازرگاني امضاء كرد.

اين عهدنامه در بيست و شش فصل تنظيم گرديد كه به موجب آن معاهدات تحميلي روسيه تزاري را با ايران و همچنين كليه قراردادهايي كه با دول ثالث عليه ايران داشته لغو نمود.

اما مهمترين فصول اين عهدنامه فصول يازدهم و چهاردهم مي‌باشد. در فصل يازدهم اين عهدنامه است كه خط بطلان به قراردادهاي گلستان و تركمنچاي كه در آنها دولت روسيه تزاري ايران را از داشتن بحريه نظامي در درياي مازندران محروم كرده بود كشيد.

از جمله نكاتي كه قرارداد مؤدت و دوستي 1921 را حائز اهميت جلوه‌ مي‌داد تاكيد اين قرارداد بر حقوق مشترك دو كشور ايران و فدراسيون  روسيه و لغو قراردادهاي تبعيض آميز قبلي مي‌باشد. به همين جهت به اين قرارداد به عنوان نقطه آغازي در نگرش حقوقي بر درياي مازندران براساس دو اصل «انصاف» و «تساوي حقوق» نگريسته مي‌شود.

4. قرارداد بازرگاني و بحرپيمايي 1940:

در مورد شرايط امضاي قرارداد 1940 بايد گفت كه اين دوره مصادف با سال دوم جنگ جهاني دوم بوده است

براساس قرارداد فوق روشن مي‌شود كه صرف نظر از يك محدوده نوار ساحلي فوق كه بطور انحصاري به هر يك از طرفين تعلق داشته، صيد در سرتاسر درياي مازندران آزاد بوده و تعيين اين محدوده اثري در مشاع بودن درياي مازندران نداشته است. از جمله موارد ديگري كه اين قرارداد بر آن تأكيد داشت اين بود كه در درياي فوق تنها كشتي‌هاي متعلق به دو كشور ايران و اتحاد جماهير شوروي حق كشتيراني را داشته‌اند و كشتي‌هاي دول ثالث حق سير در اين دريا را نداشته‌اند

بطور كلي آنچه كه از عهدنامه 1921 و عهدنامه 1940 مستفاد مي‌شود حاكي از آن است كه حقوق يكسان و مشترك دو دولت در امور دريانوردي، شيلات و ساير بهره‌برداري متداول آن روز مبتني بر دكترينهاي حقوق مشترك عامه (Res.mullies , les commcnius) بين دو كشور بوده نه دكترين مشاعي (codminium). زيرا به موجب دكترين اخير از آنجاييكه هر دو طرف در كليه جزئيات سهيم هستند لذا استفاده يكي منوط به موافقت ديگري است و به همين جهت در نظام (Condminium) بايد يك نهاد مشترك مسئول كنترل و نظارت بر اعمال دو طرف باشد. حال آنكه در نظام مبتني بر                      (Rescommonius) يا مشتركات عامه استفاده از صور مختلف دريا و منابع آن از طرف يكي منوط به موافقت ديگري نيست و به همين جهت در عهدنامه 1921 و 1940 يك نهاد مشترك كه مسئول نظارت و ضبط و ثبت فعاليتهاي دو طرف كه مقتضاي نظام (Condomonium) است پيش‌بيني نشده. (بي‌نا ،جزوه شماره2،1338، ص 88 )

از جمله مواردي كه اين قرارداد به حسب موقعيت زماني و تكنولوژيكي به آن اشاره نكرد، مسأله بهره‌برداري از منابع بستر و زير بستر دريا بوده است و همين امر موجب تعارض بين ديدگاههاي كشورهاي ساحلي گرديده و برخي از كشورهاي ساحلي به همين دليل اين قرارداد را فاقد اعتبار مي‌دانند.

* فروپاشي شوروي و مسأله جانشيني دولتها:

يكي از موضوعات مهمي كه ايران بدان تاكيد دارد و در موضع‌گيريها و ديدگاههاي خود بيان مي‌دارد. اينست كه در تدوين رژيم حقوقي نوين درياي مازندران قراردادهاي قبلي ميان ايران و اتحاد جماهير شوروي يعني 1921 و 1940 مي‌بايستي بناي مذاكرات قرار گيرد و ملاك عمل قرار داده شود.

پس از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي از ديدگاه حقوق بين‌الملل و مقررات ناظر بر رفتارهاي سياسي و اقتصادي كشورهاي جهان، كليه جمهوري‌هاي اتحاد شوروي سابق كه كشورهاي ساحلي مازندران نيز طبعاً جزو آنها هستند در 21 دسامبر 1991 بيانيه آلماتي را امضاء و براساس آن تاكيد نمودند كه كليه دولتهاي مستقل مشترك المنافع اجراي تعهدات ناشي از قراردادهاي شوروي سابق را تضمين كنند. نيازي به يادآوري نيست كه قراردادهاي ايران و شوروي در مورد تعيين رژيم حقوقي درياي مازندران از جمله تعهدات بين‌المللي اتحاد جماهير شوروي سابق محسوب شده و بنابراين معاهدات 1921 و 1940 همچنان معتبر باقي مي‌ماند.

اما برخي از كشورهاي تازه استقلال يافته از جمله قزاقستان و آذربايجان با توسل به دكترين تغيير و تحول اوضاع، معتقدند كه اين گونه قراردادها اعتبار ندارند يعني در واقع خود را متعهد به تعهدات اتحاد جماهير شوروي در قبال ايران نمي‌دانند. تحليل آذربايجان اينست كه با توجه به تغيير وضعيت موجود از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي اين قراردادها ديگر اعتباري ندارند و هنگامي كه در سال 1956 بهره‌برداري از منابع فلات قاره آذربايجان صورت گرفت هيچ كدام از قدرتهاي امضا كننده قراردادهاي فوق‌الذكر اعتراضي در اين مورد نكردند و بنابراين سكوت آنها را مي‌توان به معناي رضايت آنها تلقي كرد.[1] قزاقستان نيز بدون اعتنا به اين قرارداد با شركتهاي نفتي غربي وارد مذاكره شده و اين قرارداد را قبول ندارد.

اما روسيه شديداً به اينگونه اقدامات يكجانبه اعتراض كرده و نظريات خود را در 16 اكتبر 1994 طي سندي موسوم به مواضع فدراسيون روسيه در قبال رژيم حقوقي درياي مازندران رسماً تسليم سازمان محلل متحد نمود. در سند مذكور قيد شده كه طبق حقوق بين‌الملل رژيم حقوقي درياي مازندران به موجب سلسله قراردادهاي سالهاي 1921 و 1940 ميان ايران و شوروي تعيين گرديده  و اين رژيم تا زماني كه كليه كشورهاي ساحلي معاهده جديدي را به امضا نرسانند معتبر و لازم‌الاجرا مي‌باشد. در آوريل و سپتامبر 1994 روسيه طي يادداشتي به دولت بريتانيا اعلام نمود كه قرارداد منعقده با آذربايجان غيرقانون است زيرا چيزي به نام بخش آذربايجان در درياي مازندران وجود ندارد.

حالا اين مبحث پيش مي‌آيد كه اصولاً آيا دولتهاي جديدالاستقلال يعني روسيه، آذربايجان، قزاقستان، تركمنستان طبق حقوق بين‌الملل معتقد به تعهدات مندرج در عهدنامه‌ها و قراردادهاي شوروي سابق با ايران هستند يا خير؟

ابتدا قبل از اين سوال لازم است توضيح مختصري در مورد جانشيني دولتها در حقوق بين‌الملل داده شود:

منظور از جانشيني دولتها اينست كه هنگامي كه سرزمين از يك دولت به دولت ديگر منتقل شود چه حقوق و تكاليفي از دولت قبلي به دولت جانشين منتقل مي‌شود؟ قاعده كلي در حقوق بين‌الملل اينست كه وقتي دولت جديد ظهور مي‌يابد آن دولت براساس اصل جانشيني دولتها متعهد به اجراي معاهداتي كه دولت سلف منعقد كرده نمي‌باشد، زيرا به عنوان يك اصل، يك دولت جديد كه «طرف» يك معاهده نبوده است را نمي‌توان طرف دانست. اصل مزبور را تحت عنوان قاعده عدم انتقال يا دكترين لوح پاك ناميده‌اند. اين قاعده هم در مورد دول جديدالاستقلال و هم دولتهايي كه در اثر تجزيه يك اتحاد (مثل جمهوري‌هاي اتحاد شوري سابق) يا ايجاد آن پديدار مي‌شوند صادق است. اما بر قاعده عدم انتقال و يا دكترين لوح پاك استثنايي وارد گرديده به اين معني كه دولت خلف در قبال معاهداتي كه راجع به حق ترانزيت، دريانوردي، تسهيلات بندري ، تعيين مرز، سواحل رودخانه، راههاي آبي، راه آهن، خطوط تلگراف و حقوق ارتفاعي كه در سرزمين دولتي ديگر باشد متعهد مي‌باشد.

بنابراين در پاسخ به پرسش اصلي اين قسمت يعني اينكه آيا كشورهاي نو ظهور حوزه مازندران متعهد به تعهدات شوروي سابق هستند بايد گفت: با توجه به اينكه معاهدات بين ايران و شوروي سابق از لحاظ ماهيت آنها راجع به كشتيراني است لذا از قاعدة مزبور(عدم انتقال) خارج است و بنابراين دولتهاي جديد حوزه مازندران ملزم به ايفاي تعهدات دولت شوروي سابق در قبال ايران مي‌باشند.

بعلاوه هر چند مادة17و 24 كنوانسيون وين 1978 درباره جانشيني معاهدات در مورد دولت‌هاي نو بنياد (دولي كه قبلاً مستعمره بوده و به استقلال رسيده‌اند) رضايت دولت جديد در معاهده چند جانبه (ماده 17) و توافق دولت جديد و طرف مقابل را در معاهده دو جانبه (ماده 24) را براي خروج از قاعده عدم انتقال شرط مي‌دانند‌ « ولي در مورد دولتهاي جديدي كه در اثر جدايي يا تجزيه دولت ما قبل بوجود مي‌آيند(مثل جمهوري‌هاي حوزه درياي مازندران) خود به خود جانشين معاهدات دولت ما قبل مي‌شوند».[2]( هوشنگ مقتدر،1374، ص 70)

بنابراين طبق قاعده فوق، دول حاشيه درياي مازندران متعهد به دو قرارداد 1921 و 1940 هستند . پايبندي جمهوري‌هاي سابق شوروي به مفاد معاهدات مزبور نه تنها ناشي از اصول  حقوق بين‌الملل است، بلكه توسط جمهوري‌هاي مذكور در بيانيه آلماتي مورخ 21 دسامبر 1991 مورد تأكيد قرار گرفته است. براساس بيانيه مذكور كليه دولتهاي مستقل مشترك المنافع، اجراي تعهدات ناشي از قراردادهاي شوروي سابق را تضمين مي‌كنند و به عبارت ديگر نمي‌توانند ناقض آن باشند. با اين حال و براساس قوانين درياهاي بسته توافق كشورهاي ساحلي درياي مازندران براي بدست آمدن توافق كامل ضروري است.

* ديدگاهها و مواضع ايران در مورد رژيم حقوقي درياي مازندران:

ديدگاه ايران در مورد رژيم حقوقي درياي مازندران را مي‌توان به دو دوره تقسيم كرد: دوره اول كه همواره به مالكيت مشترك و مشاع در درياي مازندران تأكيد مي‌نمود، دوره دوم: كه از 6 ژوئيه 1998 به بعد است كه به دنبال توافق كشور قزاقستان و روسيه در تقسيم بخش شمالي درياي مازندران  اعلام گرديد.

1. در مرحله اول ايران معتقد است كه رژيم حقوقي درياي مازندران به موجب عهدنامه‌هاي 1921 و 1940 و نامه‌هاي منضمم به آنها تعيين گرديد كه در اين اسناد به استثناي محدودة 10 مايلي، ساير مناطق درياي مازندران درياي ايران و شوروي اعلام گرديد و دو كشور در آن به بهره‌برداري مشترك مي‌پرداختند. ايران معتقد است كه عمده‌ترين منابع حقوقي يعني قراردادها و معاهدات موجود بايستي در مذاكرات ديپلماتيك مبنا قرار گيرد. ايران ضمن درك ضرورت تكميل رژيم حقوقي موجود با توجه به شرايط جديد در حوزه مازندران معتقد است كه با توجه به اعلاميه آلماتي مورخ 21 دسامبر 1991، كشورهاي نو ظهور سواحل مازندران متعهد به اجراي تعهدات دو عهدنامه فوق مي‌باشند و هرگونه اقدام يكجانبه را ناقض قرارداد موجود مي‌دانند.

2. اما به دنبال توافق 6 ژوئيه 1998 دو كشور روسيه و قزاقستان در تقسيم بخش شمالي درياي مازندران، انعطاف‌پذيري محدودي را در مواضع و ديدگاههاي ايران شاهد هستيم. در اين مرحله مقامات ايران همچنان از راه اصلي و ايده‌ آل خود كه عبارت از استفاده مشترك و مشاع از ذخاير دريا توسط تمامي كشورهاي ساحلي است سخن مي‌گويد. اما به دنبال اقدام دو كشور فوق راه دومي هم توسط ايران در پيش گرفته مي‌شود و ايران نيز به هواداران تقسيم مازندران مي‌پيوندد.

ايران معتقد است چنانچه قرار بر تقسيم درياي مازندران باشد اين تقسيم بايد عالادنه و مساوي و شامل سطح، روي سطح، روي بستر و زير بستر گردد. يعني تقسيم بطور كامل مطرح خواهد بود كه در اين بين هر كدام از 5 كشور ساحلي20% از  كيك مازندران را دريافت خواهند كرد.

            اهم ديدگاههاي كنوني ايران در خصوص رژيم حقوقي درياي مازندران را به شرح ذيل است:

1 ـ رژيم حقوقي واحد بايد بر كل دريا حاكم باشد.

2 ـ اين رژيم صرفاً با موافقت كشورهاي ساحلي و براساس اتفاق آراء و بدون اعمال يكجانبه، رژيم حقوق از سوي هر يك از كشورهاي ساحلي تعيين خواهد شد.

3 ـ در تبيين رژيم حقوقي درياي مازندران ملاحظه امنيت ملي كشورها و اعمال حاكميت و حفظ و تأمين ملي آنها بسيار جدي است.

4 ـ غير نظامي كردن درياي مازندران به منظور حفظ امنيت كشورهاي ساحل.

5 ـ رعايت اصل همكاري كامل با كشورهاي ساحلي و اجتناب از هرگونه اعمالي كه تشنج را در كشورهاي ساحلي بوجود آورد.

نتيجه گيري:

به طور كل در نتيجه گيري بايد گفت كه درياي مازندران يك درياي بسته است و شامل قوانين حقوق بين الملل در مورد درياهاي آزاد نمي گردد و از اين لحاظ داراي وضعيت ويژه حقوقي و منحصر به فرد خود مي باشد. نظام حقوقي اين دريا به وسيله قراردادهاي 1921 و 1940 ميان ايران و شوروي تعيين شده است. بعد از فروپاشي شوروي و تبديل شدن يك كشور به چهار كشور ساحلي درياي مازندران مشكلاتي در زمينه رژيم حقوقي ميان اين كشورهاي با ايران بوجود آمد كه منجر به آغاز مذاكرات در مورد رژيم حقوقي جديد در مورد درياي مازندران شد. و در نتيجه ادعاهاي زيادي از سوي اين كشورها در زمينه سهم ايران در اين دريا مطرح شد.

بايد گفت كه تا وصول به يك نتيجه مشخص در مورد رژيم حقوقي جديد در اين دريا، كليه توافق هاي قبلي كه در دو قرارداد 1921 و 1940 بين دو كشور ايران و شوروي بسته شده است معتبر مي باشد و اين كشورها (كشورهاي استقلال يافته از شوروي سابق) طبق اجلاس آلماتي در سال 1991، اجراي تعهدات ناشي از قراردادهاي شوروي سابق را تضمين كردند. كه قراردادهاي 1921 و 1940 نيز طبعاً جزء اين قراردادها محسوب مي شوند.

اصولاً سياست ايران از ابتدا در مورد درياي مازندران به اين صورت شكل گرفت كه بهترين راه تأمين منافع، تأكيد بر قراردادهاي 1921 و 1940 مي باشد. ولي بعد از مدتي در چرخشي ناگهاني، وزارت امور خارجه ايران بحث سهم بيست درصدي را مطرح كرد و قبول كرد كه درياي مازندران تقسيم شود و اين به معناي از رده خارج شدن قراردادهاي 1921 و 1940 از سوي ایران بود. از طرفي ديگر روسيه كه تا سال 1997 از قراردادهاي 1921 و 1940 براي مبنا قرار دادن مذاكرات پشتيباني مي كرد در چرخشي 180 درجه اي شروع به بستن قراردادهاي دو جانبه با قزاقستان و آذربايجان در مورد تقسيم درياي مازندران نمود. كه اين كار عملاً درياي مازندران را تقسيم مي كرد و مخالف قراردادهاي قبلي بود.

بايد اين واقعيت را پذیرفت كه در اثر فروپاشي شوروي کشورهای اطراف این دریا از دو كشور به پنج كشور ساحلي تبديل شده اند   و با توجه به قراردادهاي پيشين و رويدادهاي اخير به نظر مي رسد اگر کشورهای عضو بعد از مذاکرات بسيار وسعيع و طولانی که با یکدیگر داشته اند بتوانند به یک توافق جمعی در مورد دریای مازندران برسند که در آن این دریا به پنج منطقه مساوی(هر کشور 20 درصد) بین کشورهای ساحلی آن تقسیم شود (تقسيم بر مبناي دو كانون نقشه شماره 3) و به يك مالكيت مشاع در زمينه هاي ماهيگيري و محيط زيست برسند،این توافق نامه تمام منافع کشورهای ساحلی دریای مازندران را تامین میکند و پایانی خواهد بود بر اختلافات در این منطقه. 

26- همان ، ص 13.

 

واژگان کلیدی: رژيم حقوقي، درياي مازندران ، سهم ایران ، رژيم حقوقي درياي مازندران