مناطق آزاد و ویژه اقتصادی پاکستان 

دکتر سعید پورعلی 

عضو هیات علمی گروه علوم سیاسی پژوهشگاه علوم انسانی اجتماعی جهاددانشگاهی

مرکز بین المللی مطالعات صلح-ipsc    

پاکستان به منظور جبران عقب ماندگي هاي خود، برنامه چشم انداز 2025 اين كشوررا در سال 2014 ميلادي از سوي دولت مسلم ليگ شاخه نواز شريف كليد زد. تدوین چشم انداز 2025 به مثابه یک اقدام سیاستی تلاشی بود تا  سنت برنامه ریزی چشم انداز  در کشوررا در قالب سند 2010 و با نگاه به 2030 احیاکند.دست اندرکاران تدوین سند 2025 هدف گذاری کرده بودند تا پاکستان را تا سال پایان برنامه در لیگ کشورهای با درآمد متوسط بالا قرار دهند. با این حال، مقصد نهایی آنها دیدن پاکستان در میان ده اقتصاد برتر جهان تا سال 2047 یعنی  صدمین سال استقلال است. این سند با نگاهی آسیب شناسی براین باور بود که پتانسیل پاکستان برای دستیابی به رشد در سطح جهانی به دلیل تصویر نامطلوب در داخل و خارج از کشور مختل شده است. بر این اساس، مهم است که اطمینان حاصل شود که نقاط قوت و پتانسیل کشور به طور مناسب به همه ذینفعان – از جمله سرمایه گذاران بالقوه ملی و بین المللی در توسعه آن معرفی شود.

با همین رویکرد و تحقق این هدف که پاکستان ببر آسیایی بعدی باشد، سند 5 توانمند سازکلیدی و 7 رکن توسعه ای کشور راشناسایی کرده است.دید مشترک، ثبات سیاسی و تدوام سیاست ها، برقرای صلح و امنیت، حاکمیت قانون و تلاش برای برقراری عدالت اجتماعی، توانمندسازها و فعال کننده های کلیدی سند هستند.علاوه براین پاکستان 7رکن توسعه ای “اولویت دادن به مردم و توسعه سرمایه انسانی و اجتماعی” ، “دستیابی به رشد پایدار ، بومی و فراگیر”، “حکومت داری ،اصلاحات نهادی و نوسازی بخش عمومی”، ” امنیت انرژی، آب و غذا”،”دست یابی به رشد به رهبری بخش خصوصی و کارآفرینان”، ” توسعه اقتصاد دانش بنیان و رقابتی برای ایجاد ارزش افزوده”و ” نوسازی زیرساخت های حمل و نقل و ارتباطات بیشتر منطقه ای” را برشمرده است و تلاش دارد این ارکان را در سیاست گذاری های خود مبنای حرکت توسعه قراردهد. 

یکی از مهم ترین اهداف برنامه چشم انداز 2025 و به احتمال زیاد 2035 و 2047 دست یابی به رشد و توسعه با رهبری بخش خصوصی و کارآفرینان است.در حال حاضر، پاکستان برای تحقق این هدف دارای چندین ابزار هم پوشانی سیاست سرمایه گذاری و به کار گیری بیش از بیش تخصص و ظرفیت بخش خصوصی در روند توسعه است. تجربه پاکستان بیانگر آن است که این کشور برای دست یابی به رشد اقتصادی ، در دهه 1960 سیاست توسعه شهرک های صنعتی (IE) ، دهه 1980 سیاست توسعه مناطق پردازش صادرات(EPZ) ، دهه 2010 سیاست توسعه مناطق ویژه اقتصادی(SEZ) ومناطق آزاد تجاری(FTZ) و از 2021 سیاست توسعه مناطق فناوری ویژه (STZA) را اتخاذ کرد.به نظر می رسد این سیاست های اقتصادی با طرح ابتکار یک کمربند -یک راه چین (CPEC)با یکدیگر گره خورده است. این ابتکارهای سیاستی با هدف سرمایه گذاری به ویژه در بخش های تولیدی و صنعتی برای ایجاد محرک های کلیدی رشد و توسعه اقتصادی است.

بهره مندی از ظرفیت شهرک های صنعتی محدود در پاکستان به اولین سیاست های اقتصادی آن برمی گردد. در اولین برنامه پنج ساله توسعه ملی (1955-1960)، دولت این ایده را که صنعتی شدن را از طریق مکان‌های تعیین‌شده دارای زمین‌های با قیمت مناسب، که مجهز به جاده، آب، برق، فاضلاب، خطوط تلفن و خطوط راه‌آهن باشد، پذیرفته بود. این مطابق با سایر اقتصادهای در حال توسعه مانند تایلند، فیلیپین و سنگاپور بود که در همان دوران شهرک های صنعتی را به عنوان پله ای برای صنعتی شدن و متعاقباً رشد سریع اقتصادی ایجاد کردند.علیرغم برخی از مشوق های مالی در قالب تعطیلی مالیات بر درآمد و معافیت از عوارض گمرکی برای واردات ماشین آلات ، برخی از املاک قبلی به قطب صنایع مختلف تبدیل شدند

یکی دیگر از ابتکارات دولت پاکستان برای تسریع دررشد اقتصادی و جذب سرمایه گذاری داخلی و خارجی در سال 1980، تاسیس و راه اندازی مناطق پردازش صادراتی (EPZ) به عنوان یک ابزار سیاستی باتمرکز بر رشد صادراتی بود. مناطق پردازش صادرات، مشوق‌های زیادی را برای کسب‌وکارها ارائه می‌کند، از جمله: واردات بدون عوارض گمرکی ماشین‌آلات، تجهیزات و مواد، عاری از واردات ملی و مقررات مبادلات خارجی، سهولت بازگرداندن سرمایه و سود، و معافیت از مالیات فروش بر نهاده‌ها، از جمله برق و گاز.

با این حال، این ابزارهای سیاست سرمایه گذاری نتوانستند اهداف مورد نظر خود را برآورده سازند. اکثر شهرک های صنعتی  به مرکز فعالیت های املاک و مستغلات تبدیل شدند که قیمت زمین را افزایش داد و مشوق هایی را برای سرمایه گذاری در مؤسسات صنعتی در آن شهرک ها ایجاد کرد.مناطق پردازش صادرات ، به ویژه آنهایی که توسط مقامات استانی اداره می شدند، با مسائل مشابهی مواجه شدند.

در پی این مسائل اساسی که مانع از موفقیت IE و EPZ شد، پاکستان مدل مناطق ویژه اقتصادی ( SEZ ) را در سال 2012 با تصویب قانون SEZ در سال 2012 اتخاذ کرد. این مدل توسعه ای ، به دنبال موفقیت SEZ در سایر کشورها به ویژه چین برگزیده شد. این قانون SEZ مناطق ویژه اقتصادی را پیش بینی می کند که توسط خود دولت های فدرال یا استانی یا با همکاری بخش خصوصی تحت روش های مختلف مشارکت عمومی-خصوصی یا منحصراً از طریق بخش خصوصی ایجاد شوند. مزایای مالی تحت قانون مناطق ویژه اقتصادی  شامل معافیت یکباره از عوارض گمرکی و مالیات برای کلیه کالاهای سرمایه ای وارداتی به پاکستان برای توسعه، عملیات و نگهداری یک SEZ (هم برای توسعه دهنده و هم برای شرکت منطقه) و معافیت از کلیه مالیات بر درآمد برای مدت ده سال است. با این حال، این اهداف به طور واضح به شیوه یک سند سیاست جداگانه SEZ بیان نشده است.

یکی دیگر از ابتکارت پاکستان برای حمایت از تولید و توان بخشی به صادرات و جذب سرمایه ، تاسیس  مناطق آزاد بندری و تجاری در دهه 2010 ومناطق فناوری ویژه تحت قانون 2021 مرجع مناطق فناوری ویژه (STZA) است. تحت همین ابتکار مناطق آزاد بندری کراچی و گوادر تاسیس وعلاوه بر این، اداره مناطق پردازش صادرات برنامه هایی برای ایجاد مناطق جدید، از جمله تاسیس منطقه آزاد فناوری ویژه  درگوادر، دارد. لازم به ذکر است که منطقه آزاد تجاری گوادرو کراچی تحت یک قرارداد امتیاز جداگانه ایجاد و تحت قانون SEZ یا EPZ قرار نمی گیرد. همه ابتکارات پیش گفته با هدف جذب سرمایه گذار و شتاب بخشی به توسعه اقتصادی کشور طراحی و عملیاتی شده است.پاکستان علیرغم بهره مندی از سیاست توسعه، شاهد کاهش سرمایه‌گذاری‌ها در چند دهه گذشته  بوده و نسبت به سایر اقتصادهای نوظهور و در حال توسعه عقب مانده است. 

تاسیس مناطق پردازش صادرات، اقدام  دیگر دولت پاکستان برای افزایش و بهبود صادرات کشور است. هدف اصلی آن شتاب بخشیدن به صنعتی شدن در کشور و ارتقاء حجم صادرات با ایجاد محیطی برای سرمایه گذاران و آغاز پروژه های صادرات محور در مناطق، و در نتیجه ایجاد فرصت های شغلی، آوردن تکنولوژی های نو، و جذب سرمایه گذاری خارجی می باشد. مشوق های ارائه شده در مناطق پردازش صادرات شامل این موارد است: زمین با نرخ رقابتی ، 30 سال معافیت حقوق ورودی برای واردات ماشین آلات، لوازم و تجهیزات، معافیت از قوانین وارداتی ملی،  عدم اجرای قوانین کنترل مبادله پاکستان ، بازگشت سرمایه و سود ، عدم مالیات بر فروش بر کالاهای مصرفی در تولید شامل قبوض گاز/برق ، مجوز خودرو بدون حقوق گمرکی تحت شرایط مشخص ، وجود بازار داخلی در سطح %20 ، مالیات علی الراس%1 ،تنها مناطق پردازش صادرات مسئول جمع آوری مالیات علی الراس در زمان صادرات کالاهاست که آخرین بدهی مالیاتی است .

 مقامات مناطق پردازش صادرات به ایجاد شبکه وسیعی از مناطق پردازش صادرات در سرتاسر کشور پرداخته اند. این مناطق در یک همکاری نزدیک یا موافقت سرمایه گذاری مشترک با بخش خصوصی تاسیس شده اند. دو منطقه در ایالت پنجاب ( مناطق سیالکوت و گجرانوالا) و یکی در خیبر پختونخوا در ریسالپور تاسیس شده اند. مناطق معدنی هم در ساندک(منطقه چغایی (و منطقه بلوچستان قرار دارند. 

-کریدور اقتصادی چین و پاکستان(CPEC)

بی تردید طرح ابتکار یک کمربند –یک راه چین (BRI) وکریدور اقتصادی چین – پاکستان (CPEC) فرصت های جدیدی برای شتاب بخشی به سرمایه گذاری و توسعه اقتصادی پاکستان ایجاد کرده است. این پروژه پاکستان و چین را از کاشغر به گوادر وصل می کند که شامل ترکیبی از سرمایه گذاری در پروژه های انرژی و زیرساختی شامل 9 منطقه ویژه اقتصادی ((SEZ است.در حال حاضر SEZ ها مورد توجه ویژه دولت پاکستان و سرمایه گذاران خصوصی هستند. برخی از مزایای SEZ ها عبارتند از افزایش سرمایه گذاری مستقیم خارجی ((FDI، فرصت های شغلی بیشتر، دسترسی بیشتر و مزیت رقابتی در بازار جهانی، بهبود مهارت های نیروی کار محلی و کمک به تنوع صادرات. SEZ ها همچنین شامل مناطق آزاد تجاری، مناطق پردازش صادرات وپارک های صنعتی هستند که نوآوری را در بسیاری از صنایع تحریک می کنند.

-منطقه آزاد تجاری بندر گوادر

 منطقه آزاد تجاری گوادر مهم ترین پروژه همکاری مشترک چین و پاکستان در چارچوب ابتکار یک کمربند – یک راه است. تا پیش از فعال شدن منطقه آزاد وبندر گوادر، پاکستان داری دوبندر اصلی بین المللی در کراچی و قاسم بود. مسیر توسعه هردو بندر فعلی با تنگناهای داخلی و جغرافیایی روبرواست و بعید است با رشد مورد انتظار تقاضا همگام شوند. در نتیجه این کشور برای پرکردن شکاف بین عرضه و تقاضا در حوزه بندری نیاز به فعال سازی بندر سوم ، یعنی بندرو منطقه آزاد گوادر داشت. همین احساس نیاز باعث شد تا گوادر بعنوان بندر تجاری و منطقه آزاد مورد استفاده قرار گیرد.پاکستان از ابتدای آغاز این پروژه از دولت چین خواسته بود عملیات توسعه این منطقه و بندر را برعهده بگیرد.

گوادر در منتهی الیه جنوب غربی پاکستان ودر ساحل خلیج گوادر در دریای عمان قرار گرفته است. موقعیت جغرافیایی گوادر در دهانه خلیج فارس ، درست در خارج از تنگه هرمز در نزدیکی مسیرهای مهم کشتیرانی با جریان بیش از 17 میلیون بشکه نفت در روز و مقدار زیادی محموله فله و کانتینری ، به آن اهمیت زائد الوصفی بخشیده است. در شرق ،این بندر، با اقتصادهای نوظهور هند و آسیای جنوب شرقی همسایه است. همچنین با تمام بازارهای اصلی پاکستان ارتباط دارد.ساخت و بهره برداری از بزرگ راه ساحلی مکران به طور قابل توجهی فاصله بین بندر کراچی و گوادر را کاهش داده است. 

 منطقه آزاد و بندر گوادر بعنوان نقطه شروع کریدور اقتصادی مشترک چین – پاکستان با امضا قرارداد  با شرکت هلدینگ بنادر خارج از کشور چین ، 923 هکتار از زمین های خود را برای مدت 50 سال در اختیار این شرکت قرار داد. این پروژه بزرگ ترین سرمایه گذاری خارجی در پاکستان است و دولت پکن ضمن اجرای آن 46 میلیارد دلار در پاکستان سرمایه گذاری خواهد کرد.آنچه منطقه آزاد گوادر را متفاوت می کند تسهیلات انحصاری است که زیر لوای مقررات مناطق آزاد و با هدف جذب سرمایه گذار تعریف شده است. براساس همین مقررات، شرکت های که در این منطقه مستقر می شوند به مدت 23 سال از معافیت مالیاتی و 40 سال از معافیت عوارض واردات و گمرگی برخوردار خواهند شد. چینی ها براین باورند که گوادر پتانسیل عظیمی برای تحقق هم گرایی سه نقطه مهم تجاری جهان یعنی خاورمیانه غنی از نفت، آسیای مرکزی دارای منابع طبیعی و آسیای جنوبی دارای پتانسیل رشد را دارد. منطقه آزاد گوادر دارای طرح جامعی است که تحولات آن را تا افق 2050 هدایت خواهد کرد. همچنین مقرراست تا 2025 این منطقه به قلب تجاری پاکستان تبدیل شود.

-منطقه آزاد کراچی

کراچی بزرگ‌ترین شهر  پاکستان و مرکز ایالت سند این کشور است. کراچی مرکز مالی و بازرگانی و بزرگ‌ترین بندر پاکستان است. شهر کراچی چهارمین شهر غیرقابل زیستن در جهان و جزء ۱۳۲ شهر بزرگ و صنعتی جهان به‌شمار می‌آید.

 منطقه ازاد کراچی یک منطقه صنعتی و تجاری است که به عنوان یکی از بزرگترین و پویاترین مناطق صنعتی و تجاری در پاکستان شناخته می‌شود. این منطقه از مزایای مالیاتی، تسهیلات صادراتی، زیرساخت‌های حمل و نقل مدرن و دسترسی به بازارهای بین‌المللی برخوردار است و به شرکت‌ها امکان می‌دهد تا بدون محدودیت‌های واردات و صادرات، فعالیت‌های تجاری خود را انجام دهند. این منطقه برای جذب سرمایه‌گذاری‌های داخلی و خارجی و ایجاد فرصت‌های شغلی در منطقه بسیار مهم است .همچنین بندر کراچی یکی از بزرگ ترین بندرهای آب های عمیق در آسیای جنوبی است.موقعیت مرکزی این بندر به گونه ای است که اتصالات بسیار خوبی با غرب چین،آسیای میانه و افغانستان دارد واین سه منطقه را به یکدیگر متصل می کند. طبق آمارها بندر کراچی، در سال مالی 2021 بیش از 52 میلیون تن کالا از طریق بندر کراچی وارد یا صادر شده که نسبت به رقم 42 میلیون تن در سال مالی 2020، حدود 24% رشد کرده است. از مجموع 52 میلیون تن کالای جابه‌جا شده از طریق بندر کراچی، 36 میلیون تن آن کالاهای وارداتی (حدود 70%) و 16 میلیون تن کالاهای صادراتی (حدود 30%) بوده است. این آمار نشان می‌دهد بندر کراچی عمدتاً به عنوان یک بندر وارداتی عمل می‌کند و نقش بسیار مهمی در تامین کالاهای وارداتی پاکستان که عمدتاً مواد اولیه، ماشین‌آلات صنعتی و کالاهای کشاورزی اساسی هستند، دارد. این بندر 3 ترمینال اصلی (ترمینال بین‌المللی پاکستان، ترمینال بین‌المللی کراچی و ترمینال آسیای جنوبی ) ظرفیت پذیرش هم زمان هفت کشتی کانتینربر رادر سه ترمینال اصلی دارد.

کراچی علاوه بر بندر فعلی از ظرفیت بندر بن قاسم هم برای ایفاء نقش برجسته در اقتصاد پاکستان بهره می برد.بندر بن قاسم ، یک بندر دریایی در آب های عمیق است. این دومین بندر شلوغ پاکستان است که حدود 35 درصد از محموله های کشور (17 میلیون تن در سال) را جابجا می کند. بندر قاسم و بندر کراچی، شلوغ ترین بندر کشور، با هم بیش از 90 درصد تجارت خارجی پاکستان را انجام می دهند. علاوه بر کارخانه های فولاد پاکستان (PSM)و نیروگاه بن قاسم، حدود 80 درصد از صنعت خودروسازی پاکستان در بندر قاسم واقع شده است. این بندر همچنین دسترسی مستقیم آب به دو منطقه صنعتی بزرگ مجاور، منطقه پردازش صادرات (لندی) و منطقه صنعتی کورانگی را فراهم می کند. بندر قاسم به سه منطقه اصلی تقسیم شده است:منطقه صنعتی شمال غرب ،منطقه صنعتی جنوب غرب (SWIZ)ومنطقه صنعتی شرق ((EIZ . موقعیت بندر قاسم این بندر را به خوبی به زیرساخت های حمل و نقل کشور متصل می کند. بندر قاسم توسط یک نهاد دولتی نیمه خودمختار اداره می شود.

 پاکستان علاوه بر بهره مندی از ظرفیت دو منطقه ازاد خود ، 15 منطقه ویژه اقتصادی را هم تاکنون تاسیس کرده است. همان گونه که پیش از این گفته شد، کشور پاکستان در چارچوب همکاری مشترک در ابتکار یک کمربند-یک راه چین، مناطق ویژه اقتصادی 9 گانه ای راه اندازی کرده  یا در صدد راه اندازی است . 

-راه طولانی شکوفایی ملی 

پاکستان علیرغم  اتخاذ و اعمال این سیاست ها که هدف آنها تسریع در تحقق اهداف سند چشم انداز این کشور است با مشکلات اقتصادی متعددی روبرو است. مجموعه ای از دلایل اقتصاد کلان عامل سرمایه گذاری کم در کشور هستند، از جمله نرخ پس انداز پایین مداوم در میان غیر رسمی بودن بالا و سطح پایین واسطه گری مالی، تورم بالا و درآمدهای مالیاتی پایین. علاوه بر محدودیت های اقتصاد کلان، چندین عامل دیگر نیز وجود دارد که رشد سرمایه گذاری را محدود می کند، همانطور که از رتبه پاکستان در شاخص های متعددی که پارامترهای زیرساختی، قانونی، نهادی و عملیاتی را پوشش می دهند مشهود است. این موارد شامل اجرای قرارداد ضعیف و سازوکارهای حل اختلاف، رویه های اسناد طولانی، اداره مالیات نامطلوب، و عدم اطمینان نظارتی ، هزینه بالا و دسترسی ضعیف به خدمات آب و برق، محدودیت در دسترس بودن نیروی کار ماهر، و چندین عامل عملیاتی دیگر نیز مانع ایجاد یک محیط تجاری مناسب و رقابتی است.این کشور برای پرکردن این خلاء با پیوستن به ابتکار چین در قالب طرح یک کمربند -یک راه تلاش دارد از فرصت سرمایه گذاری های موجود در این طرح جهانی به خوبی استفاده کرده و بخشی از اهداف سند چشم انداز خود را در برش های ده ساله مرتفع نماید. 

بی شک پاکستان برای شکوفایی ملی راه طولانی را درپیش دارد. در این مسیر سیاست های اقتصادی متکی به شهرک های صنعتی، مناطق پردازش صادرات، مناطق ویژه اقتصادی ، مناطق آزاد تجاری و مناطق فناوری ویژه می تواند در ایجاد اشتغال، جذب سرمایه گذار، انتقال فناوری، شفاف سازی و تسهیل فضای کسب و کار و حمایت بیشتر ازحرکت به سمت اقتصاد رقابتی از طریق مقررات زدایی نقش موثر تری ایفا کنند.به نظر می رسد مسیر شکوفایی ملی پاکستان است با”اعتماد” به مثابه  یکی از گم شده های اصلی آن گره خورده است.