نجمیه پوراسمعیلی
مرکز بین المللی مطالعات صلح – IPSC
بیان رخداد
به دنبال حملات تروریستی 11 سپتامبر در نیویورک و واشنگتن، شورای امنیت سازمان ملل قطعنامه ی 1373 را به تصویب رساند که راه را برای عملیات نظامی به رهبری آمریکا در پاییز 2001 فراهم کرد که به عملیات آزادی پایدار معروف است. هدف این عملیات به زیر کشیدن رژیم طالبان، حذف القاعده و دیگر گروه های تروریستی بود که در این کشور فعالیت می کردند. تقریباً به طور همزمان، در دسامبر 2001 فرایندی به رهبری سازمان ملل برای بازسازی افغانستان در کنفرانس بن آغاز شد. در این باره شورای امنیت سازمان ملل قطعنامه ی 1401 را به منظور بازسازی و آشتی ملی در افغانستان به تصویب رساند. به دنبال این قطعنامه نیروهای کمکی امنیت بین المللی «ایساف»، نیروهای حافظ صلح و نیروهایی به منظور آموزش نیروهای امنیتی آینده افغانستان در این کشور مستقر شدند. کشورهای مختلف به صورت پراکنده و با حفظ استقلال ملی خود در ایالات مختلف افغانستان به منظور کمک به بازسازی افغانستان مستقر شدند. همه ی این نیروها تحت فرماندهی «ایساف» بودند که خود تابع ناتو و مشخصاً ایالات متحده بود. هر کدام از این کشورها در حوزه ای مشغول به فعالیت شدند. مثلاً خود آمریکا مسئولیت بازسازی ارتش افغانستان را پذیرفت، آلمان آموزش نیروی پلیس، ژاپن کمک مالی به خلع سلاح نیروهای تروریست را عهده دار شدند. در کنفرانس 2006 لندن جامعه ی بین الملل، با اتخاذ یک استراتژی مشترک که همه ی نیروها و کنش گران بین المللی در افغانستان را با همدیگر متحد کند و از انجام مأموریت های موازی و پراکنده خودداری شود، به توافق رسید. زیرا اعضای حاضر در کنفرانس، حصول امنیت در افغانستان را منوط به ترکیب کردن تلاش های جداگانه می دانستند. در شرایطی که بازیگران بین المللی هر کدام به طور منفرد و پراکنده به اقدام در افغانستان می پرداختند هماهنگی بسیار ضعیفی میان آنها وجود داشت و بدین خاطر پاسخ به نگرانی های امنیتی عمدتاً نظامی بود.
در این کنفرانس اتحادیه اروپا بازسازی و اصلاح بخش پلیس افغانستان را به عهده گرفت که این مسئولیت تحت عنوان مأموریت EUPOL، (EU Police Mission in Afghanistan) توسط نهاد سیاست دفاعی و امنیتی اروپایی (ESDP)، انجام می شود. در این نوشتار قصد بررسی مأموریت این نهاد اروپایی در افغانستان را داریم که در راستای اهداف مشخص شده این اتحادیه و ایفای نقش اتحادیه اروپا به عنوان بازیگر بین المللی و قدرت هنجاری و ارتقای ثبات در مناطق پیرامونی دور اتحایه می باشد. پیش از تشریح مأموریت (ESDP) در افغانستان محیط امنیتی جدید پس از جنگ سرد و امنیت اروپا مورد بررسی قرار می گیرد که این خود نشان می دهد که چرا اتحادیه اروپا حاضر به مشارکت در بازسازی افغانستان شده است.
تحلیل رویداد
بستر سازی: محیط امنیتی جدید از دیدگاه اتحادیه اروپا پس از جنگ سرد
بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی محیط امنیتی جدیدی برای اروپا ظهور کرد که کاملاً با محیط امنیتی اروپا در دوران جنگ سرد متفاوت بود و از این رو سیاست های متفاوتی می طلبید. در طول دوران جنگ سرد امنیت اروپا ضرورتاً از طریق مبانی سیاسی و نظامی قابل تعریف بود. این امر به خاطر وجود تهدید نظامی شوروی برای کشورهای اروپای غربی بود. این تعریف تک بعدی از امنیت باعث شده بود که اروپا موازنه دهنده سیاسی و نظامی میان شوروی و آمریکا باشد. در دوران جنگ سرد اروپای غربی در قالب ناتو، رهبری ایالات متحده را پذیرفته بود. سیاست های دولت های اروپای غربی عمدتاً در حوزه ی امور دفاعی و نظامی بود. به عبارت دیگر ابعاد غیر نظامی امنیت چندان مورد توجه قرار نمی گرفت و یا اصلاً اهمیت نداشت. پایان جنگ سرد این محیط امنیتی را کاملاً دگرگون کرد. سقوط شوروی به این معنی بود که تهدید نظامی شوروی برای امنیت اروپا پایان یافته است. از طرف دیگر فروپاشی شوروی و ظهور محیط امنیتی جدید باعث کم اهمیت شدن امور نظامی برای اروپا شد.
در رابطه با شرایط پس از جنگ سرد به ویژه در ارتباط با اروپا می توان سه نکته عمده را مورد توجه قرار داد:
نکته اول اینکه طبق پیمان ماستریخت اتحادیه اروپا شکل گرفت و فرایند همگرایی در اتحادیه اروپا که سال های پس از جنگ جهانی دوم عملاً و رسماً شروع شده بود با سرعت و قدرت بیشتری ادامه یافت. تداوم فرایند همگرایی اتحادیه اروپا در ابعاد مختلف مالی، سیاسی و امنیتی بیش از پیش بر نفوذگذاری و تأثیرگذاری اتحادیه اروپا تأثیر گذاشت. با گسترش اتحادیه اروپا به سمت شرق اروپا و اروپای مرکزی، اتحادیه اروپا نه تنها همگرایی افقی را تجربه می کرد بلکه همزمان همگرایی عمودی نیز وجود داشت. یکی از ابعاد موفق همگرایی در اتحادیه اروپا ظهور سیاست خارجی و امنیتی مشترک (CFSP) و سیاست دفاعی و امنیتی اروپایی (ESDP) بود. وضعیت فوق همچنان که استراتژی امنیت اروپا بیان می دارد اتحادیه اروپا را در مقام یک بازیگر جهانی اجتناب ناپذیر قرار داد که دارای منافعی جهانی است و در نتیجه کنش آن نیز جهانی است.
نکته دوم اینکه با فروپاشی شوروی تهدیدات و چالش های جدیدی ظهور کرد. این تهدیدات جدید کاملاً با تهدیدات دولتی و نظامی متفاوت بود. پایان جنگ سرد همزمان بود با آغاز کشمکش های مسلحانه میان دولتی و بویژه درون دولتی. این تهدیدات اگر چه مستقیماً اروپا یا کشورهای دیگر را تهدید نمی کرد، اما سرریزهای بسیار منفی تولید می کرد که غیر مستقیم امنیت اروپا را تهدید می کرد. در کنار تهدیدات ناشی از کشمکش های درون دولتی تهدیدات دیگری نیز مانند تهدید تروریسم، تهدیدات ناشی از گسترش سلاح های کشتار جمعی، جرایم سازمان یافته، قاچاق مواد مخدر، آلودگی محیط زیست، و … مطرح شد. در محیط امنیتی جدید برای اولین بار تهدیداتی مطرح شد و ظهورکرد که منشاء و منبع آنها لزوماً دولت ها نبودند بلکه بازیگران غیر دولتی بودند. بازیگران غیر دولتی که تعلق سرزمینی مشخصی نداشتند و از قابلیت تحرک بسیار بالایی نیز برخوردار بودند. این وضعیت حاکی از متفاوت بودن ماهیت تهدیدات دوران پس از جنگ سرد با دوران جنگ سرد بود. بدیهی بود که رویکردها و شیوه های مقابله با این تهدیدات نیز متفاوت بود.
نکته سوم به رویکرد چند جانبه، چند بعدی و وسیع اتحادیه اروپا به محیط امنیتی جدید بود. اشاره شد که تداوم و تعمیق همگرایی در اتحادیه اروپا بیش از پیش اتحادیه اروپا را در مقام بازیگری جهانی، تأثیر گذار و پر نفوذ قرار داد. همچنین به ظهور تهدیدات جدید به عنوان یکی از ویژگی های مهم محیط امنیتی جدید اشاره شد. طبیعی بود که در این وضعیت اتحادیه اروپا نسبت به ظهور تهدیدات و چالش های جدید حساس شود. اتحادیه اروپا که در مسیر قدرتمند تر شدن قرار گرفته بود نمی توانست نسبت به محیط امنیتی جدید بی تفاوت باشد. محیط امنیتی اروپا به دو محیط منطقه ای و جهانی قابل تقسیم بود که هر کدام در بردارنده ی تهدیداتی بودند که مستقیم یا غیر مستقیم امنیت اروپا را مورد تهدید و تأثیر قرار می دادند. از این رو، اتحادیه اروپا در واکنش به این تهدیدات پروژه ایجاد CFSP و به دنبال آن ESDP را دنبال کرد که به نتیجه هم منجر شد.
در قالب ESDP، رویکرد اتحادیه اروپا به محیط امنیتی جدید چند جانبه، چند بعدی و وسیع بود. در این رویکرد جدید هر کدام از حوزه های امنیتی، حوزه های سیاسی، اقتصادی، نظامی، اجتماعی و زیست محیطی، از اهمیت و استقلال برخوردار بودند. اهداف و ابزارهای دستیابی به اهداف در هرکدام از عرصه های فوق متفاوت بود و در رویکرد اروپا به محیط امنیتی جدید بر گفتگو، همکاری، مشارکت و امنیت تعاونی تأکید می شد. مثلاً در برنامه ی پیشگیری از بحران، کمیسیون اروپا خواهان این بود که ریشه های اصلی بحران و کشمکش باید همواره مورد توجه قرار گیرد. طبق پیشنهاد کمیسیون اروپا این کار بایستی از طریق تقویت کردن توسعه ی پایدار، دموکراسی، احترام به حقوق بشر، تقویت ساختارهای سیاسی با دوام، تقویت و طراحی مدیریت و تغییرات مسالمت آمیز صورت می گرفت. طبق درخواست کمیسیون اروپا پیشگیری از بحران اولویت اول همه ی اقدامات خارجی اروپا می باشد. در کنار پیش گیری از بحران دو کارویژه مهم دیگر برای ESDP تعریف شد که عبارتند از مدیریت بحران های نظامی و مدیریت بحران های مدنی. طبق این کارویژه ها، ESDP در وهله اول می بایست از وقوع بحران از طریق برنامه های پیشگیرانه جلوگیری کند و در صورت وقوع بحران آن را مدیریت کند. اشاره به دو نوع مدیریت بحران نظامی و مدنی حاکی از این است که اتحادیه اروپا احتمال وقوع بحران از هر دو نوع را می پذیرد.
سیاست دفاعی و امنیتی اروپا به طور اولیه با عنوان مدیریت بحران شناخته می شد. این مدیریت بحران صرفاً محدود به بعد نظامی و بحران های نظامی نیست بلکه همچنین بعد مدنی را نیز شامل می شود. مثلاً عملیات مدیریت بحران ESDP در بوسنی و هرزگوین، دارای بعدی مدنی و در جمهوری کنگو دارای بعدی نظامی بود. در ادامه برای شناخت هر چه بیشتر ابعاد مدیریتی ESDP به عملکرد این نهاد اروپایی در افغانستان پرداخته می شود.
مأموریت ESDP در افغانستان«EUPOL»
شورای اروپا قبل از آغاز عملیات ESDP در افغانستان ابتدا یک گروه تحقیق برای بررسی و ارزیابی وضعیت نیروهای پلیس افغانستان و نظام قضایی این کشور در جولای 2006 اعزام کرد. کمیته سیاسی و امنیتی در 27 نوامبر گروه دیگری برای بررسی مأموریت ESDP در افغانستان اعزام کرد. به دنبال این بررسی ها در 12 فوریه 2007 شورا با مفهوم مدیریت بحران در افغانستان موافقت کرد. همچنین شورا در آوریل 2007 مفهوم عملیات در افغانستان را پذیرفت و سرانجام در 30 می 2007 مأموریت «EUPOL» (EU Police Mission in Afghanistan) به منظور کمک به بهبود نیروهای پلیس افغانستان توسط ESDP مورد موافقت شورا قرار گرفت.
به موجب این مأموریت که به EUPOL، معروف است ESDP باید به ایجاد ترتیبات پلیسی مؤثر و پایدار، تحت مالکیت دولت افغانستان، که تعامل مناسبی نیز با نظام قضایی افغانستان را تضمین کند، کمک کند. همچنین ESDP باید از فرایند اصلاح جهت ایجاد خدمات پلیسی مؤثر و مطمئن که باید مطابق با استانداردهای بین المللی در چارچوب حاکمیت قانون و احترام به حقوق بشر کار می کرد حمایت کند.
آغاز انجام این مأموریت از 15 ژوئن 2007 به بعد بود. میزان بودجه ی در نظر گرفته شده برای اجرای این مأموریت تا 30 نوامبر 2008 چهل و سه میلیون یورو بود و برای دوره ی دسامبر 2008 تا 30 نوامبر 2009 حدود 64 میلیون یورو منابع مالی دیگر در نظر گرفته شد. 16 دولت عضو به اجرای این مأموریت کمک کردند که عبارتند از: جمهوری چک، دانمارک، استونی، فنلاند، فرانسه، آلمان، مجارستان، ایتالیا، لتونی، لیتوانی، هلند، لهستان، رومانی، اسپانیا، سوئد، انگلستان.
تعداد نیروی پرسنلی که در ابتدا به افغانستان اعزام شد، 240 نفر بودند که در می 2008 کمیته سیاسی و امنیتی با افزایش تعداد آنها به 400 نفر موافقت کرد. اکثریت این افراد از کشور آلمان بودند. کشورهایی مانند ایتالیا 31 نفر، فنلاند 24 نفر، انگلستان 21 نفر، سوئد 19 نفر، دانمارک 19 نفر، هلند 16 نفر، فرانسه 12 نفر، کانادا 12 نفر، نیرو برای انجام مأموریت فوق فرستادند. EUPOL هم اکنون در مناطق مرکزی، شمالی، غربی، جنوب و شرق یعنی بیش از 15 ایالت افغانستان مستقر شده اند. در عملیات EUPOL هم آموزش نیروهای پلیس مورد توجه است و هم آموزش تیم های آموزش دهنده افغان. مأموریت در سه سطح متفاوت انجام می گیرد: در سطح استراتژیک (اصلاح ساختار وزارت کشور، توسعه ی نهادها، حمایت از حکومت افغانستان در بهبود دادن چارچوب های قانون گذارانه و استراتژیک، در سطح عملیاتی و تاکتیکی (مراکز فرماندهی پلیس، پروژه پلیس شهر یا گشت شهری).
ESDP در راستای مأموریت خود همچنین کارشناسانی را وارد افغانستان کرد که به تقویت پلیس مدنی در افغانستان کمک کند. زیرا طبق مأموریت تعریف شده پلیس افغانستان باید مطابق با معیارهای بین المللی و در چارچوب قانون عمل می کرد. همچنین ESDP به نوشتن و اجرای استراتژیک ضد فساد در نیروهای پلیس افغان می پرداخت. ESDP با انجام این اقدامات به بهتر شدن وضعیت امنیت در شهرهای معینی از افغانستان کمک کرد. EUPOL هم اکنون در حال توسعه به اصطلاح پروژه کابل به دیگر شهرها و ایالات افغانستان است. این پروژه به ارزیابی نقاط قوت، ضعف، فرصت ها و تهدیدات در شهر می پردازد و سپس بر مبنای آن ارزیابی اقدام به تأمین امنیت شهرها از طریق نیروهای پلیس آموزش دیده افغان می کند.
علی رغم این دستاوردها، ESDP در انجام مأموریت EUPOL با چالش هایی در افغانستان مواجه گشته است. برخی از این چالش ها به فقدان یا عدم قطعیت اتحادیه اروپا در رابطه با مسائل افغانستان بر می گردد و برخی نیز ناشی از شرایط داخلی افغانستان می باشد. مثلاً برخی از کشورهای اروپا در اعزام نیروها و کارشناسان خود، پرداخت هزینه ها با تأخیر عمل می کردند و این عمل خود کارایی ESDP در افغانستان را با مشکل روبرو می ساخت. در داخل افغانستان هم ESDP برای انجام مأموریتش با چالش هایی مانند ضعف دولت، فقدان منابع داخلی، اختلافات قومی- مذهبی میان نیروهای پلیس روبرو بود. ESDP علی رغم این چالش ها موقعیت خوبی در انجام مأموریت های خود داشت و به تجربه خود در انجام مدیریت بحران های مدنی و نظامی می افزود. نقش اتحادیه اروپا چه در حمله به افغانستان از طریق همراهی با ناتو و چه در مرحله بازسازی این کشور در راستای اهدافی قابل توجیه است که ESDP برای خود تعریف کرده است، اهدافی مانند مقابله با تروریسم، جرایم سازمان یافته، قاچاق مواد مخدر به عنوان تهدیدات جدی خارجی بر علیه امنیت اتحادیه اروپا و ضرورت ایفای نقش در امور جهانی از طریق ارتقاء صلح و ثبات، گسترش دموکراسی و حقوق بشر در محیط پیرامون دور این اتحادیه بود.
دورنمای رخداد
ESDP به واسطه ی پیشرفت های مهمی که در انطباق دادن خود با آنچه که قدرت نرم EU نامیده می شود در عملیات حفظ صلح، ملت سازی و بازسازی پس از بحران می تواند بسیار موفق عمل کند. به عبارت دیگر اگر چه ESDP به دلیل نو پا بودن در انجام عملیات های اجرای صلح به منابع نظامی ناتو تکیه می کند، در مقابل ناتو هم از تجارب اتحادیه اروپا در زمینه های بازسازی پس از بحران می تواند استفاده کند و به ESDP تکیه کند. پس به طور خلاصه می توان گفت که در مواجهه با بحران ها ناتو به دلیل وجود منابع عظیم سخت افزاری و ESDP به واسطه دارا بودن منابع نرم افزاری، آنچه که اروپای مدنی نامیده می شود، به عنوان مکمل و تقویت کننده همدیگر عمل می کنند.
نهاد ESDP نیز همانند ناتو در صورت درخواست جامعه ی جهانی، چه دولت ها و چه افکار عمومی، به اقدام در بحران خاصی می پردازد، عملیات های آنها برای بلند مدت طراحی شده است، مدیریت نظامی و مدنی بحران به موازات هم و در هماهنگی با همدیگر اتفاق می افتد و همچنین با کنش گران مختلف بین المللی، در بحران اتفاق افتاده تعامل دارند و به همکاری می پردازند.
هر چند از لحاظ جغرافیایی اروپای شرقی و مرکزی به اروپا نزدیک تر می باشد اما همچنان ESDP نیز پا به پای ناتو در مناطق پیرامونی دور خود از جمله افغانستان و عراق حضور پیدا می کند تا همزمان با ناتو EU نیز به عنوان بازیگر بین المللی در خاورمیانه به ایفای نقش بپردازد.
عملیات ESDP در افغانستان حاکی از این است که این نهاد تهدیداتی بر علیه منافع و امنیت اتحادیه اروپا در ورای مرزهایش برای خود تعریف کرده و بر مبنای آن، کنش و اقدام را در مناطق خارج از قلمرو آتلانتیک ضروری می داند. در پایان باید گفت که عملیات ESDP در افغانستان چون به مبحث بازسازی مربوط می شود و بازسازی یک فرایند تدریجی و بلند مدت است، لذا بایستی گفت که عملیات ESDP در افغانستان کماکان ادامه خواهد یافت.
