مناطق آزاد به مثابه سازمان مدیریت مقصد

دکتر سعید پورعلی

کارشناس مناطق آزاد تجاری صنعتی

  مرکز بین المللی مطالعات صلح– IPSC

 كيش در چهار دهه گذشته، چهار مرحله توسعه را پشت سر گذاشته و تاكنون چهار طرح توسعه براي آن تهیه شده است.   در دهه 1350 ،اين جزيره به دليل جاذبه هاي طبيعي، امتيازهاي مكاني و شرايط اقليمي مناسب در فصل هاي پاييز و زمستان مورد توجه حكومت وقت قرار گرفت تا به عنوان يك گردشگاه اشرافي براي اقشار مرفه داخلي و گردشگران ثروتمند خارجي مجهز شود. به اين منظور، طرح جامع اول كيش توسط مهندسين مشاور مركوري (آمريكايي) تهيه شد و طرح هاي عمراني و زيرساختي همانند فرودگاه و بندرگاه و فضاهاي اقامتي در جزيره، با بودجه هاي عمومي به اجرا درآمد.

  پس از انقلاب اسلامي توسعه و عمران در كيش ابتدا با يك دوره سكون همراه بود تا در اواخر دهه 1360 و اوايل دهه 1370 ، در چارچوب قانون مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي، سازمان منطقه آزاد كيش تشكيل شد و توسعه كيش را پي گرفت. مهندسان مشاور ”گنو“ براساس نقش جديد تجاري ـ صنعتي كه براي منطقه آزاد كيش تعيين شده بود، طرح جامع دوم جزيره را تهيه كردند. سپس طرح ديگري براي توسعه نوار سياحتي كيش نيز توسط مهندسان مشاور مناطق آزاد در سال 1373 تهيه شد كه رويكرد گردشگري داشت.

متكي بودن سازمان منطقه آزاد كيش به درآمدهاي داخلي، از يك سو، و چشم اندازهاي بازدهي سرمايه گذاري در ساخت مراكز تجاري، مسكوني و گردشگري و ضرورت توسعه زيرساخت هاي بندرگاهي و فرودگاهي، از سوي ديگر، موجب شد كه در اواخر دهه 1370 و اوايل دهه 1380 تهيه طرح جامع سوم توسط مهندسان مشاور پژوهش و معماري در دستور كار قرار گيرد. 

 در تابستان سال 1383 براي تهيه طرح جامع چهارم با رويكرد گردشگري (طرح جامع مقصد) با مشاور بين المللي دريزاندزومر اينترنشنال كه در آن مقطع ، طراحي بزرگترين مجموعه گردشگري جزيره، پروژه گل شرق، را بعهده داشت توافق صورت گرفت و به انعقاد قرارداد منجر شد. اين طرح به همراه ضوابط و مقررات آن در سال 1384 به تصويب شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران رسيد.این طرح بیست ساله بود و دوره زمانی بازنگری آن برای ده سال بعد پیش بینی شده بود.  در مطالعات بازنگری طرح جامع کیش که در سال 1396 نهایی شد ، پیشنهاد شده است تا این طرح تا افق 1410 تمدید و براساس آن تصمیم های مدیریتی اخذ شود . به نظر می رسد، برای اولین بار موضوع کلیدی ” مقصد” و”مدیریت مقصد” با هدف ساخت ” باغ ایرانی در خلیج فارس” به عنوان جاذبه گردشگری برتر در این سند آورده شده است.با این مقدمه که برگرفته شده از سند بازنگری طرح جامع کیش بود به موضوع اصلی این یادداشت یعنی سازمان های مناطق آزاد به مثابه سازمان های مدیریت مقصد می پردازم.

   یکی از تجربه های الهام بخش مناطق آزاد موفق جهان ، فراهم آوردن شرایطی بوده است که مدیریت این مناطق برای رسیدن به اهداف پیش بینی شده، بتوانند در نقش سازمان مدیریت مقصد ایفاء نقش کنند. سازمانهای مدیریت مقصد یا Destination Management Organization نهادهایی هستند که از مقامات دولتی، کسب و کارها ، ذی نفعان و متخصصان تشکیل شده است. سازمان جهانی گردشگری با الگوبرداری از همین ادبیات سازمانی به خلق مفهوم “سازمان مدیریت مقصد گردشگری” یا ” Destination Management System” پرداخته است. این سازمان،  سیستم مدیریت مقصد گردشگری را این گونه تعریف کرده است” این نوع ساختار به معنای مدیریت هماهنگ تمام عناصر تشکیل دهنده یک مقصد گردشگری از جمله جاذبه ها، امکانات رفاهی، دسترسی ها، بازاریابی و نرخ گذاری است”. منظور از “مقصد در این تعریف فضا و جغرافیایی است که بازدید کننده می تواند یک یا چند روز و شب را در آنجا بگذارند”. به عبارت دیگر مقصد گردشگری ، منطقه جغرافیایی است که اغلب گردشگران به دلایل متفاوت از آن بازدید می کنند. برهمین اساس می توان گفت مفهوم (Tourism Distination) یا مقصد گردشگری با مفاهیمی چون بازدید، سفر ، اقامت، دریافت خدمات، بهره مندی از رویدادها و فعالیت ها و خاطره سازی همراه است.

    سازمان های که در چشم انداز خود به سمت تبدیل شدن به سازمان مدیریت مقصد (DMO) حرکت می کنند، باید فرایندهای متعدد، پیچیده و گسترده ای را شناسایی و مدیریت کنند.    برخی از این فرایندها متناسب با جغرافیایی که سازمان در آن ایفای نقش می کند، در برگیرنده حوزه های آموزش، بهداشت، امنیت، برنامه ریزی شهری ، حمل ونقل، محیط زیست، برنامه ریزی شهری و منطقه ای، تاب آوری و پایداری، استانداردسازی ، مهارت آموزی و مدیریت جامعه محلی و جوامع صنفی، مدنی، سیاسی و رسانه ای است. معماری و ایجاد هماهنگی بین همه این فرایندها با هدف رقابت پذیر کردن مقصد، توسط همان سازمان انجام می شود. 

     برای تحقق عینی و عملیاتی چنین سازمانی ، ایجاد فضای مشارکت بین نمایندگان دولت، کسب و کارها، متخصصان و جامعه مخاطب وذی نفع امری ضروری است. بدون گردهم آمدن این بخش های متنوع و همکاری و هماهنگی بین آنها عملا این سازمان شکل نمی گیرد. هر اندازه فضای مشارکت و حضور اضلاع متفاوت فراهم شود، شکل گیری و پایداری این سازمان ها تقویت می شود. 

       مناطق آزاد برای تحقق اهداف و ماموریت های خود راهی ندارند الا این که به سمت تبدیل شدن به چنین سازمان هایی گام بردارند.اگر این پیش فرض را در مورد تاسیس مناطق آزاد بپذیریم که شان الگویی برای پیاده سازی شرایط پیوستن به اقتصاد و بازارهای رقابتی بین المللی در حوزه های صنعت، تجارت، فناوری و گردشگری را دارند، می طلبد تا شرایط قانونی ایفاء ماموریت و رسیدن به اهداف شان نیز فراهم باشد. حمایت های قانونی و ضمانت های اجرایی ، برای اثربخشی و کارآمدی مناطق آزاد الزامی است.

سازمان مدیریت مقصدی را نمی توان تصور کرد که با گدایی اختیارات و تکدی گری ضمانت های اجرایی شکل گرفته باشد. دایره اختیارات و مسئولیت های چنین سازمان هایی باید با یکدیگر، تراز باشد تا بتوانند مرحله “تمرین” و “الگوسازی” برای “تعمیم” دستاوردها و تجارب در سرزمین اصلی  را با موفقیت طی کنند. با نگاه به تاریخچه شکل گیری مناطق آزاد کشور،می توان ادعا کرد که سال هاست ، مبانی نظری و عرصه عملیاتی آنها دچار شکاف عمیقی شده است. هجوم انواع آئین نامه، بخشنامه ،دستورالعمل، مصوبه به ویژه از سوی دولت های مختلف و خروج دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد از شکل دبیرخانه ای به ریاستی هرروزبرخی ازاختیارها و مزیت های مناطق را دستخوش مداخلات سلیقه ای و متناقض با قانون چگونگی اداره مناطق آزاد کرده است. نتیجه طبیعی این مداخلات ، تبدیل مناطق به شیر بی یال و دم و اشکم شده است. 

    در تئوری و نظر، براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد مصوب شهریور ماه 1372 و اساسنامه تشکیل سازمان های مناطق تحت عنوان شرکت های دولتی شرایط حرکت به سمت تبدیل این مناطق به سازمان هایی که همه ارکان مقصد را بتوانند مدیریت کنند فراهم آمده است. ولی همان طور که گفته شد، در عرصه واقعی و عملیاتی تحقق این اختیارات کاملا تحت الشعاع شکاف های متعدد قرار گرفته است.

 علاوه برماده های 5، 6 ،10 ،11و27 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی ،بند الف ماده 112 برنامه پنجم و ماده 65 احکام دائمی برنامه ششم توسعه ، حمایت های قانونی و ضمانتنامه های اجرایی برای تبدیل سازمان به یک سازمان با اختیارات مناسب برای اعمال حاکمیت و ایجاد هماهنگی در مقصد، را در اختیار مناطق آزاد تجاری صنعتی نهاده است. همچنین اساسنامه سازمان های مناطق و مقرراتی چون اشتغال نیروی انسانی ، بیمه وتامین اجتماعی ، سرمایه گذاری ، صادرات ، واردات و امور گمرکی ، ورود و اقامت اتباع خارجی، امنیتی و انتظامی تاسیس و فعالیت موسسات بیمه در مناطق آزاد و آئین نامه های مانند اخذ عوارض، صدور روادید اتباع خارجی، نحوه استفاده از زمین و منابع ملی ، چگونگی اداره اماکن عمومی و حتی مرزبانی مناطق آزاد تجاری صنعتی بیانگر آن است که سیاست اعلامی در مسیر تبدیل سازمان های این مناطق  به سازمان های با اختیارت مناسب برای مدیریت مقصد است.

 یکی دیگر از اسناد مهم برای تبدیل سازمان های مناطق آزاد جزیره ای و بندری به سازمان های مدیریت مقصد ، سند مديريت يكپارچه مناطق ساحلي (ICZM ) است. مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی ایران بر پایه الزامات ملی و منطقه‌ای کشور فرآیندی تکاملی، پویا و یکپارچه است که تلاش دارد با توجه به ظرفیت‌های اکولوژیک سواحل و نیازهای بلندمدت توسعه‌ای، منافع متضاد بخش‌های مختلف در سواحل را سازگار نموده و از طریق کاهش تعارضات ‌مابین بهره‌برداران دولتی و خصوصی، شرایط حفظ منابع موجود در سواحل کشور را در راستای توسعه پایدار فراهم ‌نماید.تنوع فعالیت‌ها در سواحل از یکسو و تعارض میان بهره‌برداران و یا برنامه‌های بخشی از سوی دیگر، نظارت و مدیریت بهینه منابع در مناطق ساحلی کشور را الزام آور می‌سازد.

نمونه‌ای از مسایل مناطق ساحلی که نیازمند مدیریت مستمر و یکپارچه می‌باشد را می‌توان در مواردی همچون مسایل محیط زیستی سواحل، جلوگیری از فشار بیش از ظرفیت انسان‌ها بر مناطق ساحلی و جلوگیری از تخریب و آسیب‌های احتمالی بر سواحل ذکر کرد. مدیریت ساحلی از آن‌رو یکپارچة نامیده شده که این مدیریت به وسیلة سازمانی مسئول و به صورت یکپارچه (و نه بخشی) و با توجه به ملاحظات حفاظت فیزیکی و اکولوژیک سواحل انجام می‌گیرد.

ذکر این نکته ضروری است که مدیریت یکپارچه جایگزین فعالیت سازمان‌های بخشی (وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها) نمی‌شود، بلکه ضمن داشتن تکالیف خاص در پی کاهش تداخل، تزاحم و رفع تعارض و تضاد میان فعالیت‌های آنها است. اصول محوری در مدیریت یکپارچه مناطق ساحلی ایران عبارتند از: عدالت اجتماعی، مشارکت عمومی، انعطاف پذیری، جامعیت، شفافیت، بهپویی و یکپارچگی. چشم انداز مدیریت سواحل کشور، تحقق اهداف حفاظت، پایداری و مدیریت یکپارچه در چارچوب نهادی موثر در کشور خواهد بود که ضمن توجه به اقتصاد توسعه نواحی ساحلی، ساز و کارهای لازم جهت حفاظت از ارزش‌های زیست محیطی و امنیت ملی و منطقه‌ای را در راستای بهره‌برداری پایدار از سواحل کشور فراهم می آورد. 

  اسنادی که در این یادداشت مرور شد، بسترهای قانونی برای تبدیل سازمان ها ی مناطق آزادی که در سواحل یا جزایر مستقر شده اند ، به سازمان های مدیریت مقصد را فراهم آورده است. جزیره کیش در مقایسه با سایر مناطق آزاد شرایط مناسب تری برای تحقق مدیریت یکپارچه و شکل گیری سازمان های مدیریت مقصد را دارد. به نظر می رسد مناطق آزاد جزیره ای شرایط مساعدتری برای شکل دادن به سازمان های مدیریت مقصد و اعمال مدیریت یکپارچه را دارند. با توسعه مناطق آزاد تجاری صنعتی از 7 منطقه به 15 منطقه، گشایش فضای برای تعریف مزیت های بیشتر با هدف جذب سرمایه گذار، جمعیت و شتاب بخشی به توسعه را دارد. بی شک این تفکیک سازی می تواند مسیر را برای اعطاء مزیت های فزون تر بازکند.

واژگان کلیدی: مناطق آزاد ,  سازمان مدیریت مقصد (DMO),دکتر سعید پورعلی