شورای همکاری خلیج فارس؛ از همکاری های اقتصادی تا رقابت های سیاسی

کامران کرمی

مرکز بین المللی مطالعات صلح – IPSC

بیان رخداد

شورای همکاری خلیج فارس در سال 1981 و در زمان جنگ اول خلیج فارس در فضای سیاسی، نظامی و امنیتی و با ضرورت های اقتصادی آن دوران تاسیس گردید و بعدها با تغییر روند موضوعات و بحران های منطقه ای به سمت همکاری های اقتصادی اعضا حرکت کرد. عواملی چون نوع سیستم سیاسی(پادشاهی، سلطان نشین و شیخ نشین)، وسعت سرزمینی هم اندازه و پیوستگی سرزمینی، جمعیت، مولفه های قومی، زبانی و دینی و مذهبی از جمله شباهت هایی است که باعث شده تا این سازه با وجود اختلافات سیاسی و امنیتی، همچنان بتواند برای بیش از سه دهه به حیات خود ادامه دهد. اگرچه دیگر متغیرهایی از جنس ماهیت انقلاب اسلامی ایران، جنگ های اول و دوم خلیج فارس و سیاست های توسعه طلبانه صدام، پیش روی این شورا قرار ندارد، اما موضوعات جدید در فضای جدید باعث شده تا این شورا همچنان در فضای رقابت های داخلی و تمایلات توسعه طلبانه برخی اعضا و اختلافات موجود، حرکت رو به جلوی کندی داشته باشد. در این میان اما اعضای شورا توانسته اند در حوزه اقتصادی گام های قابل دفاعی را بردارند. اگر دولت های عضو بتوانند مسائل و روندهای اقتصادی را وارد فرآیندهای جدی نمایند و از این حیث به سمت یک اتحادیه اقتصادی حرکت کنند، می توانند در یک روند میان مدت و با حل اختلافات سیاسی که کار آسانی نیست، به یک درک امنیتی مشترک نائل شوند. در صورت تحقق این مهم، حرکت جدیدی از ائتلاف سازی در خاورمیانه را شاهد خواهیم بود. در این مقاله با بررسی عوامل اقتصادی، سیاسی و امنیتی به صف بندی های موجود در درون شورای همکاری خلیج فارس و چشم انداز پیش رو پرداخته شده است.

کلیدواژگان: شورای همکاری، همگرایی اقتصادی، رقابت های سیاسی، چالش های امنیتی

 

تحلیل رخداد

برای فهم تحولات داخلی شورای همکاری خلیج فارس نیاز است تا ابتدا اهداف و علل تشکیل این شورا فهم شود، تا بر اساس آن روند همکاری های اقتصادی و رقابت های سیاسی مورد تحلیل دقیقتری قرار گیرد. اهداف تشکیل شورای همکاری خلیج فارس را می توان در عوامل زیر دسته بندی نمود:

1- توسعه همکاری ها بین کشورهای عضو

2- ایجاد هماهنگی در سیاست های اقتصادی، مالی، تجاری، آموزشی و قانونگذاری

3- پیشرفت های علمی و فنی در میان کشورهای عضو

4- ایجاد یک استراتژی مشترک دفاعی

5- همکاری اطلاعاتی در مقابله با اقدامات براندازانه و مقابله با گروه های مخالف

در خصوص علل و دلایل پیدایش شورا هم می توان آن را در سه عامل ضرورت های همگرایی اقتصادی، تهدیدات داخلی و خارجی خلاصه کرد.

همکاری های اقتصادی

با وجود برجستگی های امنیتی در تبیین علت وجود شورای همکاری خلیج فارس، این شورا در بعد همگرایی اقتصادی موفقیت بیشتری را کسب کرده است. شورا در سال 1983 ایجاد منطقه آزاد تجاری را تصویب کرد که جریان آزاد کالا و نیروی کار در میان اعضا را امکان پذیر ساخته است. موافقتنامه همکاری بین اروپا و کشورهای عضو شورا در سال 1990 اجرایی شد. در سال 2003 ایجاد اتحادیه گمرکی و تعیین تعرفه های مشترک گمرکی برای واردات کالاهای خارجی تحقق یافت. ایجاد بازار مشترک در سال 2008 به تصویب رسید و انتشار پول هم قرار بود تا سال 2010 در دستور کار قرار بگیرد که تاکنون به نتیجه قطعی نرسیده است. گام بلند دیگری که اعضای شورا برداشته اند، عضویت در سازمان تجارت جهانی است که تا قبل از 2005 همگی اعضا به عضویت این سازمان درآمدند. بنابراین اعضای شورا در واقع کارنامه قابل قبولی را در این حوزه بر جا گذاشته و اگر امروزه شورای همکاری خلیج فارس توانسته است به رغم اختلافات موجود، مجموعه را به پیش براند در واقع از گسترش همکاری های اقتصادی است. با این وجود، اما اختلافات و چالش هایی در حوزه همکاری های اقتصادی وجود دارد که عبارتند از:

1- اختلاف بر سر پول واحد

در حالي كه قرار بود پول واحد عربي توسط اعضاي شوراي همكاري خليج فارس منتشر شده و رسميت يابد، تاكيد عربستان بر استقرار مقر اين بانك در رياض و پافشاري امارات بر محوريت ابوظبي در اين مسئله به همراه مخالفت عمان با پول واحد شورا، عملا مجموعه را با اختلاف نظر مواجه کرده است.

2- پایین بودن میزان تجارت داخلی درون شورا

میزان تجارت داخلی بین اعضای شورای همکاری و همچنین جریان سرمایه در بین آنها در حد پایینی است. برای نمونه از 125 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری از منطقه در طول سال‌های 1990 تا 2002، تنها حدود دو درصد آن (56‌/‌2 میلیارد دلار) درون منطقه‌ای بود.

3- ضریب پایین تحرک (نیروی کار، سرمایه و…) در میان کشورهای عضو

4- تنوع اقتصادی پایین و مکمل نبودن اقتصاد کشورها

5- اختلاف بر سر مقر بانک مرکزی و موسسات مالی وابسته به آن

6- شکاف در اتخاذ سیاست نفتی مشترک به دلیل وابستگی های نامتوازن اعضا به درآمدهای نفتی

7- وابستگی بیش از حد به سرمایه گذاری های خارجی

8- اقتصادهای تک محصولی و شکننده

9- حساسیت نسبت به تحولات و بحران های اقتصادی جهانی

10- عدم رقابت با موارد مشابه خارجی به دلیل فقدان زیرساخت های اقتصادی در فضای تجارت آزاد

11- تبعیت از برنامه ها و مقررات اقتصاد جهانی

رقابت های سیاسی

برخلاف حوزه اقتصادی که شاهد همگرایی میان شش دولت ساحل جنوبی خلیج فارس هستیم، در حوزه سیاسی، اما شاهد رقابت های آشکار و نهان و موضوع پیچیده امنیت هستیم. به بیان بهتر باید گفت که تنش ها و سوءتفاهمات سیاسی همواره بر این شورا سایه انداخته و علاوه بر اختلافات ارضی و مرزی میان طرفین، شاهد اختلافات در نگاه به همسایگان و همچنین موضوعات منطقه ای پیش رو می باشیم. در واقع شورای همکاری خلیج فارس هیچ‌گونه قدرت سیاست خارجی مبتنی بر قرارداد مشخص ندارد. منشور شورا تنها خواستار هماهنگی سیاست خارجی و همکاری سیاسی است. دولت‌های عضو در اغلب ابعاد سیاسی و اقتصادی سیاست خارجی، حاکمیت خود را حفظ می‌کنند و هرگونه محدودیت بر حاکمیت با مقاومت دولت‌های عضو مواجه شده و نتیجه آن، عدم شکل گیری اجماع در اتخاذ یک استراتژی هماهنگ در برخورد با موضوعات پیرامونی است. در این چارچوب توجه به اختلافات ارضی و مرزی، نگرانی از هیمنه عربستان بر شورا و اختلاف در نگاه به ایران به عنوان همسایه شمالی است، که در ذیل بدانها اشاره می شود:

1- اختلافات مرزی و سرزمینی

کشورهای عضو شورای همکاری خلیج فارس از نظر بسیاری از مسائل سیاسی و مرزی دارای اختلافات سیاسی هستند که در مقاطعی منجر به برخورد و درگیری مرزی شده است، به عنوان مثال از آنجا که در بسیاری از مناطق، نقاط مرزی کاملا مشخص نیست، همین مسئله موجب ادعاهای کشورهای عضو علیه یکدیگر شده است که در ادامه به نمونه هایی از این موارد اختلافی اشاره می‌شود:

 

1-1- عربستان سعودی – قطر

دو دولت عربستان و قطر، از سال 1965 تاکنون، در نقطه «ابوالخفوس» درگیری دارند. همچنین جزیره «حالول» نیز از موارد اختلاف ریاض و دوحه است و قطر به موافقتنامه 1974 بین ریاض و امارات متحده عربی برسر «خور العدید» معترض است و درگیری فوق همچنان ادامه دارد. در اوت 1992 بین دو کشور درگیری مسلحانه رخ داد و در جریان آن یک سعودی و2 قطری کشته شدند.

اختلاف میان ریاض و دوحه، از درگیری‌های سرزمینی و ارضی فراتر رفته و وارد عرصه منطقه ای شده است، به‌طوری‌که این دو کشور در بسیاری از موارد، در سطح منطقه‌ای و بین المللی مواضعی متضاد اتخاذ می‌کنند. ماهیت همکاری قطر با اسرائیل، اختلاف بر سر دبیر کل شورای همکاری خلیج فارس در اجلاس شانزدهم، سیاست‌های قطر در قبال تحولات منطقه بخصوص بهار عربی، سیاست‌های شبکه الجزیره، حمایت قطر از حماس و اخوان المسلمین از جمله مواردی است که نگاه عربستان به عنوان برادر بزرگتر را برانگیخته است.

2-1- عربستان – امارات

منطقه نفت خیز «بوریمی» دهه های گذشته مورد اختلاف عربستان و ابوظبی و عمان بوده است که بالاخره در سال ۱۹۷۴ سه کشور طی توافقنامه ای مساله را حل نمودند. ناحیه بوریمی که سرسبز و پرآب و دارای منابع نفتی است طبق این توافقنامه بین عمان (سه دهکده) و ابوظبی (۶ دهکده) تقسیم شد و عربستان در سال ۱۹۷۴ در مقابل چشم پوشی از ادعاهای خود بر منطقه لیوا، قسمتی از اراضی امارات متحده عربی را در غرب این کشور (خورالعدید) به دست آورد که بدین وسیله عربستان معبری به خلیج فارس به دست آورد. عربستان همجنین طبق این توافقنامه بهره برداری انحصاری از میادین نفتی زراره را به دست آورد.

«سبرخه مطی» نیز از جمله مناطقی است که در توافق جده به خاک عربستان الحاق شد، امارات عربی متحده مدعی است که این توافقنامه در شرایطی امضا شده است که امارات در حال استقلال بوده و عربستان نیز اعلام کرده بود تا زمانی که امارات شروط توافقنامه ۱۹۷۴ را قبول نکند، این کشور را به رسمیت نخواهد شناخت، به همین دلیل امارات تحت فشار این توافقنامه را پذیرفته و اکنون به آن توافقنامه پایبند نیست. از سوی دیگر با وجود موافقت دو کشور در سال ۱۹۸۲ برای پایان دادن به کلیه مسایل ارضی خود در یک پیمان امنیتی، هنوز مرز بین دو کشور حدود ۷۲۵ کیلومتر مشخص نشده است.

3-1- بحرین – قطر

درگیری‌های قطر و بحرین از جمله برسر جزیره «حوار» است که در 20 کیلومتری بحرین و 2 کیلومتری قطر واقع شده است و بحرین تلاش می کند تا حاکمیت خود بر جزایر حوار و زباره را تثبیت و نیروهای خود را در آنجا مستقر کند. در مقطعی بحرین تصمیم گرفت به دیوان دادگستری بین المللی شکایت کند که با میانجیگری کشورهای عضو این اقدام متوقف شد.

4-1- عمان – امارات

عمان خواهان راهی است که آن کشور را به شبه جزیره مسندام از طریق فجیره و شارجه وصل کند و امارات مخالف این درخواست است. این اختلاف در موجب درگیری مسلحانه دو کشور در سال 1979 و قطع روابط میان یک‌دیگر تا سال 1991 و همچنین برخورد مسلحانه نوامبر 1992 شد.

2- نگرانی از هژمونی طلبی عربستان

به لحاظ شاخص های اقتصادی، سیاسی، وسعت، جمعیت، تاریخ شکل گیری و نفوذ کلی عربستان در جهان عرب، باعث شده تا عربستان در اهداف خود به دنبال بسط نفوذ در شورای همکاری به عنوان مهمترین حوزه سیاسی و امنیتی خود باشد. این مسئله برای قطر که در سالهای اخیر رویکرد متفاوت و بعضا مقابله جویانه ای را با عربستان در پیش گرفته، مطلوب عربستان نبوده و در مارس 2014 منجر به فراخواندن سفرای امارات، بحرین و عربستان از دوحه شد. عمانی ها هم به دلیل رویکرد عمدتا متوازن و دور از درگیری خود در شورای همکاری به طور غیرمستقیم از پذیرش این هژمونی خودداری کرده است. تنها بحرین است که کاملا خود را تحت نفوذ برادر بزرگتر شورا قرار داده است. امارات و کویت هم در یک رویکرد بینابین قرار دارند. چرا که عمده تلاش و گرایش این دو کشور مسائل اقتصادی و بسط همکاری های تجاری و گسترش تبادلات بوده است.

3- اختلاف بر سر ایران به عنوان منبع تهدید

حتی در نوع نگاه به مقوله ایران به عنوان منبع تهدید، در برداشت و ادراک اعضای شورای همکاری نیز اختلاف نظر وجود دارد. این مسئله بخصوص برای عمان و در درجه بعدی قطر اهمیت دارد و روند و جهت گیری سیاست خارجی این دو کشور نشان می دهد که ادراک آنها در مقوله تهدید ایران، تا حدی متفاوت از عربستان، بحرین و در مراتب بعد امارات و کویت است. البته نباید این مسئله را در چارچوب اختلاف مطرح کرد. چرا که در نشست های وزرای خارجه، همواره کلیت شورا از بیانیه های پایانی مبنی بر مسئله جزایر سه گانه موضع مشترکی اتخاذ می کنند، هر چند بر سر نحوه تفسیر و درک آن اختلافاتی وجود دارد.

معضل امنیتی

ساختار نامتوازن قدرت منطقه‌ای و آسیب‌پذیری امنیتی و ضعف نظامی بالای اکثر اعضای شورا؛ استراتژی‌های امنیتی و اقتصادی قدرت‌های فرامنطقه‌ای ازجمله ‌آمریکا در خلیج‌فارس و ممانعت از شکل‌گیری و تحکیم همگرایی منطقه‌ای (در این خصوص می‌توان به قراردادهای امنیتی و اقتصادی دوجانبه آمریکا با کشورهای خلیج‌فارس اشاره کرد)؛ و سوءظن و تردید کشورهای عضو نسبت به یکدیگر و تأثیرپذیری از ذهنیت تاریخی مبتنی بر مناقشات بین اعضا، باعث شده تا معمای امنیت همچنان بر شورا سایه بیفکند.

1- ناکارامدی فرمول امنیت دسته جمعی

هجوم عراق به کویت نشان داد که تمهیدات نظامی شورا نخواهد توانست امنیت آنها را بدون تکیه بر نیروهای خارجی تامین سازد. پیمان های امنیتی با آمریکا، انگلیس، فرانسه و چین در طول این سال ها گویای این موضوع بوده است. ناکام ماندن طرح سلطان قابوس برای تشکیل نیروی صدهزار نفری مرکب از اعضای شورا، ناکارایی سپر جزیره از جمله این موارد است. همچنین در اساسنامه شورا بر 4 محور توانایی های بومی، شورا، عربی و بین المللی تاکید شده است. از زمان اشغال کویت تاکنون لایه چهارم یعنی بین المللی بر دیگر ظرفیت های سایه افکنده است.

2- گرایش به سمت خریدهای تسلیحاتی

تکیه بر لایه بین المللی باعث شده تا اعضا به سمت خریدهای کلان تسلیحاتی گرایش پیدا کنند. در سال 2013 عربستان به عنوان چهارمین خریدار عمده تسلیحات در سطح جهان شناخته شد. این نشان از آن دارد که ظرفیت های شورای همکاری ناچیزتر از آن است که بخواهد امنیت اعضا را تامین کند. در واقع مسئله به ظرفیت های بومی دولت های عضو بر می گردد که توانایی این را ندارد که پاسخگوی نیازهای داخلی و در یک مرحله بالاتر شورای همکاری باشد.

3- ائتلاف های فردی با قدرت های فرامنطقه ای

ناکارآمدی فرمول امنیت دسته جمعی و گرایش فردی به خریدهای تسلیحاتی باعث شده تا زمینه ها برای شکل گیری ائتلاف های فردی و به شکل دوجانبه با قدرت های فرامنطقه ای بخصوص آمریکا میان اعضای شورا فراهم شود. اگرچه کلیت شورا در چارچوب استراتژی امنیت ملی آمریکا در منطقه خلیج فارس عمل می کنند، اما این مسئله باعث نشده تا ضرورت های حفظ ائتلاف دوجانبه، نادیده گرفته شود.

دورنمای رخداد

اگرچه تاسیس شورای همکاری خلیج فارس براساس نگرانی های امنیتی و با انگیزه‌های سیاسی صورت گرفت و مسائل اقتصادی از اهمیت درجه دومی برخوردار شد، اما وجود ضعف‌ها و مشکلات اساسی در حوزه سیاسی و امنیتی، همگرایی در سطوح داخلی و منطقه‌ای و در نتیجه تأثیرگذاری نیروهای جهانی، به‌تدریج بعد اقتصادی همگرایی در اولویت بالاتری قرار گرفت. می توان گفت که موانع نهادی و سیاسی که ناشی از ساختار درونی دولت های عضو و ساختار قدرت در سطح منطقه ای است، بیشترین نقش را در روند آهسته همگرایی دارد. در حوزه اقتصادی نیز ناهمخوانی ساختارهای اقتصادی و ناهم‌تکمیلی اقتصادهای اعضا، عامل عمده‌ای است که روند همگرایی را کند کرده است. با این همه درک رهبران این کشورها از لزوم همگرایی، همکاری و توسعه اقتصادی در روند جهانی شدن، در مقایسه با رویکردهای سایر کشورهای خاورمیانه قابل توجه و امیدوارکننده است.

بنظر می رسد که صف بندی های اقتصادی در شورا به مرور کمرنگتر شود و اعضا بتوانند به اهداف مطروحه دست پیدا کنند. اما در حوزه های سیاسی و امنیتی این مسئله بسیار پیچیده است. توافق هسته ای با ایران و شکسته شدن پروژه ایران هراسی و خروج احتمالی آمریکا از خلیج فارس، باعث خواهد شد تا شورا با واقعیت های جدیدی روبرو شود و در این میان، موضوع ارتش مشترک و همکاری های نظامی –دفاعی وارد یک آزمون جدی شود. از این زاویه است که می توان روندهای میان مدت و تا حدی بلندمدت شورا را درک کرد. چرا که فرآیندهای تعاملی یا تقابلی اعضا در این مقطع، پیش بینی کنش های آنها را قابل فهم تر می سازد.

در این چارچوب، فرصت هایی که در این رهگذر برای ایران می تواند بوجود آید در بحث رویکردهای قطر و عمان در مسائل امنیتی و همکاری های منطقه ای می تواند برجسته باشد. در بحث همکاری های اقتصادی نیز ایران می تواند با افزایش تبادلات تجاری با دیگر اعضا، ضمن بهبود تراز خارجی خود، زمینه را برای گفت وگو در موضوعات دشوار امنیتی فراهم کند. چرا که بر اساس منطق تسری می توان به بهبود در حوزه های سیاسی و امنیتی امیدوار بود.